II SAB/Kr 195/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w przedmiocie załatwienia podania z dnia 10 maja 1996 r. skargę oddala. W dniu 10.05.1996 r. A.K. prowadzący Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] złożył do Urzędu Rejonowego w K. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków warsztatowo-magazywnowych położonych na działce nr l przy ul. [...] w K. [...]. Pismo to, w dniu 17.05.1996 r. zostało przekazane do Urzędu Miasta K. - jako jednostki właściwej do rozpoznania zawartego w nim wniosku (k. [...]). Pismem z dnia 17.10.2008 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem z dnia 10.05.1996 r. (k. [...]). W piśmie z dnia 24.10.2008 r. (k. [...]) Prezydent Miasta K. przesyłając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. wskazane wyżej pismo pełnomocnika A.K. , wniósł aby niezależnie od wniosku złożonego przez zainteresowanego w 1996 r., pismo z dnia 17.10.2008 r. potraktowane zostało jako żądanie wszczęcia nowego postępowania w sprawie. W dniu 9.02.2011 r. (k. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał A.K. do uzupełnienia, w terminie 7 dni braków podania przez przedłożenie dokumentów wymaganych przepisem art. 57 ust. l Prawa budowlanego. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik A.K. pismem z dnia 21.02.2011 r. (k. [...]) wskazał, iż wniosek z dnia 10.05.1996 r. był zawiadomieniem o jakim mowa w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, wobec czego w sprawie tej nie będzie miał zastosowanie powołany w wezwaniu z dnia 9.02.2011 r. - przepis art. 57 ust. l Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z nieuzupełnieniem przez A.K. braków podania, zawiadomieniem z dnia 18.04.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 64 par. 2 kpa pozostawił podanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie opisanych na wstępie budynków - bez rozpoznania. Pismem z dnia 24.07.2012 r. A.K. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w związku z brakiem rozpoznania jego wniosku z dnia 10.05.1996 r. Zawiadomieniem z dnia 2.08.2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał skargę tę za bezzasadną, działając na podstawie art. 37 par. 2 kpa w zw . z art. 237 par. 4 oraz art. 238 par. l kpa. l Następnie A.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. Zarzucana bezczynność polegać miała na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10.05.1996 r. dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-magazynowego w K. przy ul. [...]. Skarżący powołując się na art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlanego podał, że wystosowane do niego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo dotyczące uzupełnienie braków podania poprzez przedłożenie dokumentów o których mowa w art. 57 ust. l Prawa budowlanego z 1994 r., uznać należy za nieprawidłowe, a sprawę należy prowadzić wg dawnych przepisów. Podał także, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 10.07.2012 r.; sygn. akt II OSK 1670/12, wyczerpał środki zaskarżenia w tej sprawie, albowiem złożył zażalenie na bezczynność organu (art. 37 kpa). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie jako niezasadnej. Organ podał, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W tym zakresie podkreślił, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomieniem z dnia 2.08.2012 r. rozpatrzył pismo A.K. jego w trybie skargowym, powołując w podstawie prawnej art. 37 par. 2 w zw. z art. 237 par. 4 i art. 238 par. l kpa. Nie było to, zdaniem strony przeciwnej, postanowienie o jakim mowa w art. 37 kpa. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że wniosek A.K. z dnia 10.05.1996 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków warsztatowo-magazynowych położonych na działce nr [...] obr. [...] w K. - został pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący, wezwany o przedłożenie dokumentów o których mowa w art. 57 ust. l Prawa budowlanego, dokumentów tych nie przedłożył, co uzasadnia, zdaniem organu, zastosowanie art. 64 par. 2 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 21.02.2011 r. wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 10.05.1996 r. był uwiadomieniem o jakim mowa w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r". W powyższym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w zawiadomieniu z dnia 18.04.2011 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania wskazał, że przedmiotowe podanie zostało wniesione w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma więc w sprawie podstaw do stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustawa bowiem z 1994 r. nie daje organowi nadzoru budowlanego prawa do prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu wg przepisów poprzednio obowiązujących. Organ, któremu zarzucono bezczynność wyjaśnił, że "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu ustawy art. 7 ust. l ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw - to przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie był usprawiedliwiony, zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi złożonej w kontrolowanej sprawie. Wniosek ten organ argumentował podając, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem strony przeciwnej, skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższa okoliczność, według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej organ powoływany jako PINB) wynika z faktu, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej organ powoływany jako WINB) "zawiadomieniem''' z dnia 2.08.2012 r. rozpatrzył pismo A.K. z dnia 24.07.2012 r. w trybie skargowym. Zajmując stanowisko wobec powyższego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., póz. 270 że zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Podkreślenia wymaga zatem, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne po wyczerpaniu środka zaskarżenia, którym jest przewidziane w art. 37 kpa - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Bezsporne w sprawie tej było, że A.K. złożył do WMINB w K. pismo z dnia 24.07.2012 r., które dotyczyło bezczynność PINB odnoszącej się do nierozpoznania wniosku z dnia 10.05.1996 r. Bezsporne też było, iż WINB w K. rozpoznał powyższe pismo skarżącego i wydał w dniu 2.08.2012 r. zawiadomienie", w którym uznał skargę za bezzasadną. W podstawie prawnej tego pisma, WINB wskazał m.in. przepis art. 37 § 2 kpa, który odnosi się właśnie do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem sądu, przy ocenie dochowania wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przy wnoszeniu skargi na bezczynność organu, nie ma istotnego znaczenia forma w jakiej organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 § l kpa, zażalenie to rozpozna. Skoro w sprawie tej WINB wydał zawiadomienie", które było następstwem złożenia przez skarżącego pisma na bezczynność PINB w K. , to uznać należy, że spełniony został wymóg, od którego art. 52 p.p.s.a. uzależnia skuteczność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Nie było w związku z tym podstaw do odrzucenia skargi. Rozpatrując skargę A.K. na bezczynność PINB w K. , sąd uznał ją za nieuzasadnioną. Wskazać bowiem należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (tak. T. Woś w: M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk, T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Lexis Nexis 2011 r. teza 80, do art. 4). Stwierdzić więc należy, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż PINB rozpatrując podanie A.K. dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynków warsztatowo-magazywnowych położonych na działce nr l przy ul. [...] w K. , w dniu 9.02.2011 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia tego podania, poprzez przedłożenie dokumentów wymaganych przez art. 57 Prawa budowlanego. Powołany przepis określa wymogi od których spełnienia uzależniona jest możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowania obiektu budowlanego. Nadto wskazane wyżej wezwanie organu zawierało pouczenie, że w razie nieuzupełnienia podania w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, pozostanie ono bez rozpoznania. Nie ulega też wątpliwości w tej sprawie, iż skarżący dokumentów żądanych przez organ nie przedłożył. Konsekwencją tego zaniechania było wydanie przez PINB w dniu 18.04.2011 r., zgodnie z wcześniejszym pouczeniem - zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania podania A.K. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynków wskazanych we wniosku z dnia 10.05.1996 r. Jako podstawę prawną powyższego zawiadomienia podano art 64 § 2 kpa. W przedstawionej powyżej sytuacji niewątpliwe jest zatem, że nie można organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu obecnie oceniane postępowanie, postawić zarzutu bezczynności. Skoro bowiem organ ten podjął opisane wyżej czynności mające na celu rozpoznanie podania A.K., dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, które finalnie skutkowały wydaniem zawiadomienia z dnia 18.04.2011 r. o pozostawieniu bez rozpoznania spornego podania, to nie jest zasadne twierdzenie, że organ w sprawie tej pozostaje bezczynny. Powołanym bowiem pismem z dnia 18.04.2011 r. zakończone zostało postępowanie prowadzone z wniosku A.K. z dnia 10.05.1996 r. Wskazać nadto należy, że przedmiotem sądowej kontroli w sprawie dotyczącej bezczynności organu - nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ulegało wątpliwości, że prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego załatwił, w przewidzianej prawem formie, podanie A.K. , podejmując oparte na przepisach prawa czynności. Podnoszony w skardze zarzut, iż w sprawie tej winny mieć zastosowanie inne przepisy (Prawa budowlanego z 1974 r.) nie jest uzasadniony, na co trafnie zwracała uwagę strona przeciwną. Podanie bowiem A.K. z dnia 10.05.1996 r. zostało złożone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlanego. Oczywistym więc jest, że przepisy tej ustawy winny mieć w sprawie zastosowanie. Powyższego zapatrywania nie zmienia wskazywany przez skarżącego w skardze przepis art. 7 ust. l ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlanego oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, póz. 718). Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (11.07.2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "przepisy dotychczasowe" oznaczają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej wskazaną wyżej ustawą z dnia 27.03.2003 r. Nie oznaczają natomiast, jak sugeruje skarżący, przepisów innej (wcześniejszej) ustawy Prawo budowlane (z 1974 r.). Skoro więc bezsporne w sprawie jest, że A.K. nie przedłożył, na wezwanie organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektów przy ul. [...] w K. dokumentów przewidzianych jako niezbędne do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 57 ust, l Prawa budowlanego), to uznać należy, że prawidłowo w sprawie tej organ zastosował art. 64 § 2 kpa. W związku z tym nie można przyjmować aby w powyższych okolicznościach pozostawienie wniosku bez rozpoznania było równoznaczne z bezczynnością organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.