II SA/Bd 1094/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta T. z dnia [..] (znak: [...]) którą to organ uchylił decyzji własną z dnia [...] (znak: [...]) o rejestracji ciągnika samochodowego siodłowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], numerze nadwozia [...], na A. B. , i orzekł o odmowie rejestracji ww. pojazdu i jednocześnie uchylił dowód rejestracyjny [...], kartę pojazdu, tablice rejestracyjne, znaki legalizacyjne i nalepkę na szybę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego. Wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na słuszność co do zasady stanowiska Prokuratora Okręgowego w B., iż wydanie decyzji administracyjnej dla czynności materialno-technicznej powinno powodować stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, organ stwierdził że z uwagi na specyfikę sprawy, a w szczególności na konsekwencje stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w zaistniałej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego [...]. Kwestionowana decyzja ostateczna z dnia [...] w szczególności bowiem dotyczy uchylenia decyzji własnej z dnia [...] o rejestracji ww. pojazdu i odmowy rejestracji tego pojazdu, natomiast samo uchylenie dowodu rejestracyjnego, stanowiąc niejako konsekwencję powyższego, jest jedynie czynnością materialno-techniczną, ujętą w decyzji jako skutek odmowy rejestracji pojazdu, zważywszy że nie została wydana osobna decyzja w przedmiocie uchylenia dowodu rejestracyjnego. Ponadto, zdaniem organu, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego, spowodowałoby powrót do obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] w części dotyczącej wydania dowodu rejestracyjnego, czego efektem byłaby sytuacje, że byłby wydany ten dokument dla pojazdu, któremu odmówiono rejestracji. Wobec powyższego, SKO w Toruniu orzekło, jak wskazano wyżej. Pismem z dnia [...] Prokurator Okręgowy w B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym to domagając się uchylenia w całości decyzji SKO z dnia [...], zarzucił SKO błędne przyjęcie, iż brak uchylenia decyzji w części dotyczącej wydania dowodu rejestracyjnego powodowałoby, że w obrocie prawnym występowałaby decyzja o wydaniu dowodu rejestracyjnego dla pojazdu któremu odmówiono rejestracji, oraz w konsekwencji nieuznanie, że decyzja Prezydenta T. w części dotyczącej dowodu rejestracyjnego została wydana bez podstawy prawnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO w T. decyzją z dnia [...] znak [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że choć z treści art. 73 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wynika, iż to rejestracja pojazdu następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, a wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych jest jedynie czynnością materialno-techniczną następczą, to jednak stanowisko Prokuratora o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] w części dotyczącej uchylania dowodu rejestracyjnego jest nieprawidłowe. Organ podkreślił, że treść decyzji o rejestracji pojazdu jest ściśle unormowana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 186, poz. 1322), że załącznik 2a do tego rozporządzenia stanowi wzór decyzji o rejestracji, czasowej rejestracji albo wyrejestrowaniu pojazdu, że organy administracji państwowej dokonujące rejestracji bądź wyrejestrowania pojazdu zobowiązane są do wydawania swoich orzeczeń o ściśle określonej treści i formie oraz, że we wspomnianym wzorze decyzji o rejestracji wyraźnie zaznaczono, że organ powinien zarejestrować, czasowo zarejestrować lub wyrejestrować pojazd wydając bądź uchylając dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne itd. Jak podniosło SKO, Prokurator sam przyznał w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Prezydent Miasta T., wskazując w swojej decyzji z dnia [...] o rejestracji pojazdu na wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych, potwierdził jedynie dokonanie tych czynności materialno-technicznych. Zdaniem SKO z identyczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]. Wskazać należy bowiem, że organ w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego prawidłowo orzekł w formie decyzji administracyjnej o uchyleniu swojej poprzedniej decyzji o rejestracji pojazdu i o odmowie rejestracji przedmiotowego pojazdu. Stwierdzenie natomiast w przedmiotowej decyzji, że organ jednocześnie unieważnia między innymi dowód rejestracyjny nie może w ocenie Kolegium być traktowane jako rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej kwestii wymagającej załatwienia w formie czynności materialno-technicznej. Organ stosując się pośrednio do przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. oraz posiłkując się wskazanym we wzorze decyzji o wyrejestrowaniu pojazdu sformułowaniem o uchyleniu dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych wskazał jedynie, jakie są konsekwencje uchylenia decyzji o rejestracji pojazdu oraz o odmowie rejestracji pojazdu. Treść decyzji Prezydenta Miasta T. nie pozwala zatem, zdaniem SKO, na stwierdzenie, że faktycznie organ wydał swoją decyzję w części bez podstawy prawnej. Ponadto SKO wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - na tle stosowania różnych przepisów materialnoprawnych - utrwalony jest pogląd, że nietrafne ujęcie rozstrzygnięcia w sensie językowym, nie powoduje nieważności decyzji. Wobec powyższego SKO podsumowało, że w sprawie prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] i, że w efekcie należało orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] Prokurator Okręgowy w T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której decyzji z dnia [...] zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że wydanie w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa decyzji o unieważnieniu czynności materialno-technicznej nie przesądza o konieczności stwierdzenia w tej części jej nieważności, natomiast decyzji z dnia [....] naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na uznaniu, iż wydanie dowodu rejestracyjnego jest decyzją administracyjną i brak uchylenia decyzji w tej części powodowałby, iż w obrocie prawnym występowałaby decyzja administracyjna o wydaniu dowodu rejestracyjnego dla pojazdu, któremu odmówiono rejestracji i w konsekwencji nieuznanie, że decyzja Prezydenta Miasta T. w części dotyczącej dowodu rejestracyjnego została wydana bez podstawy prawnej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Na rozprawie w dniu [...] odstąpił od żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, tablic rejestracyjnych, znaków legalizacyjnych i nalepki na szybę. Argumentując skargę Prokurator wskazał, że wbrew twierdzeniom SKO wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wydanie dowodu rejestracyjnego nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, co wynika jednoznacznie z treści art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się natomiast do uzasadnienia decyzji z dnia [....] podkreślił, że obowiązek wydania dowodu osobistego i tablic rejestracyjnych wynika z mocy ustawy (art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym) nie zaś z decyzji administracyjnej, że wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic jest jedynie czynnością materialno-techniczną i nie stanowi integralnej części decyzji administracyjnej o rejestracji pojazdu oraz, że w związku z tym uchylając decyzję, organ nie powinien jednocześnie unieważniać czynności materialno-technicznej. Zaznaczył również, że SKO w swoich rozważeniach pomija fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, toczącym się w wyniku wznowienia postępowania. Nie jest więc dopuszczalna, w trybie wznowienia postępowania, weryfikacja czynności materialno-technicznej. Nie można także uznać, aby uchylenie czynności materialno-technicznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa było nietrafnym ujęciem rozstrzygnięcia w sensie językowym i nie powodowało nieważności decyzji. Podkreślając, że weryfikacja w trybach nadzwyczajnych (art. 156 i 145 kpa) może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o przepisy kpa, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, skarżący stwierdził, że poddanie takiej procedurze dokumentu urzędowego jaki stanowi dowód rejestracyjny pojazdu sprawia, że decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, a także w wyniku wznowienia, same dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podsumował więc, że w rozpatrywanej sprawie SKO po ustaleniu, iż organ administracji po wznowieniu postępowania wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa decyzję, w której uchylił nie tylko decyzję administracyjną, ale także czynność materialno-techniczną, powinien był w tym zakresie stwierdzić nieważność decyzji. Odstąpienie zaś od stwierdzenia nieważności decyzji w części, w jakiej została ona wydana bez podstawy prawnej stanowi naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Tym samym więc zaskarżone decyzje SKO, jako wydane z naruszeniem prawa, powinny zostać zdaniem skarżącego uchylenie. Natomiast w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w części dotyczącej unieważnienia dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, tablic rejestracyjnych, znaków legalizacyjnych i nalepki na szybę, jako wydanej bez podstawy prawnej, powinna zostać stwierdzona jej nieważność. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchylenie zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do wznowienia postępowania lub mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powołana jako "ppsa"). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta T. z dnia [...], którą to organ uchylił decyzję własną z dnia [...] o rejestracji ciągnika samochodowego siodłowego i orzekł o odmowie rejestracji ww. pojazdu i jednocześnie uchylił dowód rejestracyjny [...], kartę pojazdu, tablice rejestracyjne, znaki legalizacyjne i nalepkę na szyb. Wskazać należy, że decyzja której stwierdzenia nieważności w części domaga się strona skarżąca, zapadła na skutek wznowienia z urzędu postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Prezydent Miasta T., wydając po wznowieniu postępowania ostateczną decyzję z dnia [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...], i jednocześnie uchylił w podjętym rozstrzygnięciu dowód rejestracyjny, kartę pojazdu, tablice rejestracyjne, znaki legalizacyjne i nalepkę na szybę. W świetle ww. zakresu rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta T. z dnia [...], należy podzleć stanowisko Prokuratora Okręgowego w B., że orzeczenie w części dotyczącej uchylenia w drodze decyzji dowodu rejestracyjnego wydane zostało bez podstawy prawnej i jako wadliwe w powyższej części z uwagi na przesłankę wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przesłanki i zasady rejestracji pojazdu oraz dopuszczenia go do ruchu zostały określone w przepisach rozdziału 2, działu III ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.). Na tle tych przepisów utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który orzekający Sąd w pełni podziela, że rejestracja pojazdu następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których ustawa i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji, natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic jest jedynie czynnością materialno-techniczną o charakterze następczym w stosunku do rejestracji (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01, Jur 2001, nr 12, s. 34; uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 25/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 55). Przepis art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi bowiem o dwóch czynnościach organu rejestracyjnego, tj. o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, tablic rejestracyjnych, znaku legalizacyjnego, nalepki kontrolnej jest tylko czynnością materialno-techniczną. Sama ta czynność bowiem nie wyznacza sytuacji prawnej jednostki, gdyż zawsze musi być ona poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji. Wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic może nastąpić tylko w razie pozytywnego załatwienia wniosku strony o zarejestrowanie pojazdu, co następuje na tyle jednocześnie, aby decyzja o zarejestrowaniu poprzedziła materialno-techniczną czynność wydania dowodu rejestracyjnego i tablic. Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w przepisach art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowych. Z przepisów tych bowiem wynika, że co do zasady tylko pojazdy zarejestrowane są dopuszczane do ruchu, a dokumentem to stwierdzającym jest właśnie dowód rejestracyjny. Dowód rejestracyjny jest zatem zewnętrznym przejawem oświadczenia woli organu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu, potwierdzającym wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, a jednocześnie jest dokumentem potwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Nie jest on jednak decyzją administracyjną (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01, Jur. 2001, nr 12, s. 34). Podkreślić należy także, że weryfikacja w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (art. 145, 156 kpa) może dotyczyć tylko decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy Kodeksu i prawa materialnego (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Poddanie zatem takiej procedurze weryfikacyjnej dokumentu urzędowego, jakim jest dowód rejestracyjny, karta pojazdu, tablice rejestracyjne i inne oznaczenia legalizacyjne, sprawia, że decyzje wydane w postępowaniu prowadzonym w wyniku wznowienia, "o unieważnieniu" tych dokumentów są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 608/05, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 626/06). Zdaniem Sądu, wobec powyższych argumentów, nie istnieje podstawa prawna dla orzeczenia, przy uchyleniu decyzji o rejestracji pojazdu, o nieważności wydanych jednocześnie dokumentów potwierdzających dopuszczenie pojazdu do ruchu. Z uwagi zatem na stwierdzone naruszenia ww. przepisów prawa, orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w części dotyczącej uchylenia dowodu rejestracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.