I OSK 608/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, , Leszek Włoskiewicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 1901/02 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania 2. zasądza na rzecz P[...] Sp. z o.o. w [...] od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 355 zł. /trzysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Po 1901/02 oddalił skargę P. Spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący przebieg postępowania. Prezydent Miasta [...] zarejestrował samochód osobowy marki Honda-Accord nr silnika F 1882–E 140827, nr nadwozia SHHCH 6740Y0008418, rok produkcji 1998 nadając nr rejestracyjny [...], i wydając dowód rejestracji T. S. W pojeździe tym dokonano zmian w wyniku czego samochód ten został 18 kwietnia 2000 r. zarejestrowany przez Starostę Powiatu [...] jako samochód ciężarowy o nr rejestracyjnym [...]. Postanowieniem z 27 listopada 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dowodu rejestracyjnego, wydanego T. S. na samochód ciężarowy marki Honda-Accord o nr rej. [...], a następnie decyzją z [...] stwierdziło nieważność dowodu rejestracyjnego serii AAA 284 34 02 z 18 kwietnia 2000 r., wydanego T. S. na wyżej opisany pojazd ciężarowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w samochodzie osobowym Honda-Accord dokonano zmian konstrukcyjnych, polegających na zamontowaniu za tylnymi fotelami przegrody stałej. Na zmiany te nie wydano homologacji. Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) producent lub importer nowego typu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, motoroweru, tramwaju lub przyczepy oraz przedmiotów ich wyposażenia lub części jest obowiązany uzyskać na nie świadectwo homologacji typu, wydane przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Art. 68 ust. 2 tej ustawy stanowi, że za producenta, o którym mowa w ust. 1, uważa się również podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdów. Z kolei art. 68 ust. 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że "w razie wprowadzenia zmian w typie pojazdu, przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji, producent lub importer jest obowiązany uzyskać nowe świadectwo homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część". Podmiotem dokonującym montażu przegrody był właściciel pojazdu; to na nim ciążył obowiązek uzyskania nowego świadectwa homologacji na ten przedmiot wyposażenia. Na wniosek P. Sp. z o.o. SKO w [...] 25 lutego 2002 r. wznowiło postępowanie nadzorcze zakończone decyzją z [...], a decyzją z [...] powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwały OPK 17/00 z 23 października 2000 r. i OPK 18/00 z 18 grudnia 2000 r. oraz wyrok SN z 9 listopada 2001 r. sygn. akt III RN 194/01). Powyższą decyzję SKO utrzymało w mocy [...] nie uwzględniając wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając decyzję organ uznał, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest zgodna z wyrokiem i uchwałami NSA oraz wyrokiem SN w niej wymienionymi. Ponownie wyjaśniono, że w typie pojazdu dokonano zmian, w związku z czym, stosownie do obowiązujących przepisów koniecznym stało się uzyskanie homologacji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka P. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji z dnia [...] i z [...] Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 i art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, właściwy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), uznał za zasadne wznowienie postępowania nadzorczego na wniosek P. Sp. z o.o., bowiem nie brała ona udziału w sprawie. Jednakże – zdaniem Sądu – brak zawiadomienia Spółki nie wywarł wpływu na wydanie rozstrzygnięcia, stwierdzającego nieważność dowodu rejestracyjnego. Nie jest zasadnym twierdzenie skarżącej, że dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną. W uchwałach NSA z 15 listopada 1999 r. sygn. OPK 24/99 i z 24 września 2001 r. sygn. OPS 6/01 wskazano, że rejestracji pojazdu dokonuje się w formie decyzji administracyjnej, a dowód rejestracyjny, jako zewnętrzny przejaw oświadczenia woli organu administracji, rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu z jednej strony potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, a z drugiej jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Za nietrafny uznał Sąd pogląd skarżącej Spółki, że rejestracja Hondy-Accord przez Skarżącą, jako samochodu ciężarowego bez uzyskania nowego świadectwa homologacji, nie naruszała prawa. Chybionym jest odwoływanie się do nieaktualnej koncepcji rażącego naruszenia prawa gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich. We współczesnej nauce prawa odstąpiono od orzekania na podstawie przepisu, a oparto się na normach prawa. Normy te mogą być dekodowane z jednego przepisu bądź też wielu, w tym znajdujących się w różnych aktach prawnych, także różnie umieszczonych w hierarchii źródeł prawa (Konstytucji, umowy międzynarodowej, ustawy, rozporządzenia wykonawczego). Sąd odwołuje się do art. 72 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w myśl którego rejestracji pojazdu dokonuje się m.in. na podstawie wyciągu ze świadectwa homologacji, albo decyzji zwalniającej pojazd z homologacji. Zgodnie z art. 68 ust. 1 tej ustawy producent lub importer nowego typu pojazdu samochodowego jest obowiązany uzyskać świadectwo homologacji typu wydane przez ministra właściwego do spraw transportu. Art. 68 ust. 2 cyt. przepisu stanowi natomiast, iż za producenta uważa się również podmiot dokonujący montażu i zabudowy pojazdu, a w razie zmian w typie pojazdu, w przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji, producent lub importer jest obowiązany uzyskać nowe świadectwo homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część (ust. 9). Obowiązek taki ciążył więc także na podmiocie, który dokonał montażu w przedmiotowej Hondzie-Accord, za tylnymi fotelami, przegrody stałej i tym samym spowodował zmianę w typie tego pojazdu. Z uwagi na wprowadzone zmiany w typie pojazdu, wnioskujący o rejestrację pojazdu był obowiązany, w świetle obowiązujących uregulowań prawnych, uzyskać nowe świadectwo homologacji, które należało przedstawić występując z wnioskiem o rejestrację pojazdu. Obowiązek uzyskania świadectwa homologacji na zmiany w typie pojazdu wynika z art. 68 ust. 9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ale wątpliwości związane z jego interpretacją znalazły wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Utrwalona obecnie linia orzecznicza, nie pozostawia wątpliwości, iż "warunkiem dokonania zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu, z samochodu osobowego na ciężarowy specjalizowany, jest dołączenie nowego świadectwa homologacji na dany typ pojazdu" (uchwała NSA z dnia 23 października 2000 r. sygn. OPK 17/00). Na istnienie takiego obowiązku, w przypadku dokonywania zmiany rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy, wskazały trafnie uzasadnienia wyroków NSA z dnia 29 sierpnia 1997 r. II SA 1649/96 i z 30 kwietnia 1998 r. II SA 155/98, jak również uchwały 5 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. sygn. OPK 17/00 i z 18 grudnia 2000 r. sygn. OPK 18/00 oraz wyrok SN z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. III RN 184/01, a stanowisko to w swoich uzasadnieniach podzielił także NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, w wyrokach z dnia 21 marca 2003 r. sygn. II SA/Po 1291/01, z dnia 11 marca 2003 r. sygn. II SA/Po 3000/01, z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. II SA/Po 940/01, z dnia 12 października 2004 r. sygn. 4/II SA/Po 1527/02). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rejestracja przedmiotowej Hondy-Accord przez Starostę Powiatu [...], jako samochodu ciężarowego, bez uzyskania nowego świadectwa homologacji, nastąpiła z rażącym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa. Taka decyzja w sprawie rejestracji pojazdu kolidowała również z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, a wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji SKO w [...] z [...] nie można zarzucić naruszenia prawa. Prowadziło to do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. Sp. z o.o. w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego K. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 68 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym bez uwzględnienia jej art. 66 i 81 w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r., a także § 3 pkt 4 ppkt d i § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 7 września 1999 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów przy tym stosowanych, a ponadto § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt a załącznika 2 do rozporządzenia MTiGM z 7 października 1999 r. w sprawie homologacji pojazdów, skutkującej błędnym przyjęciem, że nastąpiło rażące naruszenie art. 68 powołanej ustawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w wyniku czego niesłusznie oddalona została skarga na decyzje SKO z [...], [...] i [...] stwierdzające nieważność owej rejestracji, a wydane z naruszeniem powołanych przepisów. Skarga kasacyjna zarzuca również niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i błędne uznanie, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Ponadto zarzucono błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na uznaniu, że dowód rejestracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa i może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa a następnie decyzji stwierdzających jego nieważność, w wyniku czego niesłusznie została oddalona skarga na ww. decyzje Kolegium. W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez: – nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze do WSA, a w szczególności dotyczących nieistnienia w obrocie prawnym dowodu rejestracyjnego uznanego przez organy za przedmiot niniejszego postępowania w związku ze zmianami własnościowymi pojazdu, na który dowód ten wydano, w tym naruszenie zaskarżonymi decyzjami SKO art. 30 § 4 k.p.a. skutkiem czego jest dokonanie przez organy kasacji decyzji, która wcześniej już uległa kasacji; – w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Popsa przez nieuznanie, że decyzje SKO z [...], [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego art. 68, 66 i 81 oraz powołanych wyżej przepisów aktów wykonawczych, a tym samym nieuwzględnienie skargi, – w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy przez nieuznanie, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania – art. 7 kpa przez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym jak i prawnym i nieustalenie, że nie istnieje w obrocie prawnym dowód rejestracyjny, będący przedmiotem postępowania, art. 8 w zw. z art. 104 kpa przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i załatwienie sprawy przez wydanie decyzji do dokumentu urzędowego, czyli przedmiotu niepodlegającego rozstrzygnięciu w trybie decyzji administracyjnego, i art. 105 kpa przez ustalenie, że taki dowód rejestracyjny seria DR/AAA 2843402, wydany T. S. istnieje, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, – w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Popsa przez nieuznanie, że zaskarżone decyzje podlegają stwierdzeniu nieważności, mimo że rozstrzygano w trybie decyzji administracyjnej co do przedmiotu niestanowiącego decyzji (dowodu rejestracyjnego). Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości rozpoznanie skargi ewent. uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty prezentując pogląd jak w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania nadzorczego i odmawiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność dowodu rejestracyjnego pojazdu dopuścił się naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd – za organami administracji przyjął, że dowód rejestracyjny stanowi decyzję administracyjną, skutkiem czego dopuszczalne jest poddanie go weryfikacji w trybie art. 156 kpa. W tym względzie Sąd I instancji powołuje się na stanowiska wyrażone w uzasadnieniu uchwał NSA z 15 listopada 1999 r. OPK 24/99 i 24 września 2001 r. OPS 6/01. Nie kwestionując przytoczonych w tym zakresie poglądów przez Sąd należy zauważyć, iż z trafnych wywodów o złożonym charakterze aktu rejestracji pojazdu Sąd wyciągnął błędnie wnioski co do cech dowodu rejestracyjnego. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż akt rejestracji ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Rejestracja pojazdu następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których ustawa i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji i decyzja ta poprzedza czynność materialno-techniczną wydania dowodu rejestracyjnego i tablic (uchwała NSA z 24 września 2001 r. OPS 6/01, ONSA 2002, nr 1 poz. 7). Jednakże wyjaśniając złożony charakter dowodu rejestracyjnego, który potwierdza wydanie decyzji, a z drugiej strony stanowi dokument urzędowy, NSA w powołanej uchwale stwierdził, iż sam dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. O decyzji w rozumieniu powołanego przepisu, zawierającej dane identyfikujące pojazd i właściciela można jedynie mówić w odniesieniu do zapisu utrwalonego w aktach na odwrocie wniosku o rejestrację pojazdu. Powyższy pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę. Weryfikacja w trybach nadzwyczajnych (art. 156 i 145 kpa) może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o przepisy kpa (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej). Poddanie takiej procedurze dokumentu urzędowego, jaki stanowi dowód rejestracyjny pojazdu sprawia, że decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a także w wyniku wznowienia, same dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji. Uwzględnienie powyższego zarzutu powoduje, iż zbędnym jest ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej. Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.