VII SA/Wa 1402/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] maja 2012 r. nr [....] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (DZ. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał J. S. doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego [...] realizowanego na terenie działki nr [...] (dawniej nr ew. [....]) obręb [...] położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [....]) w [...] na podstawie decyzji nr [...] Starosty [....] do stanu poprzedniego tzn. budynku jednorodzinnego bliźniaczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że będący w budowie budynek nie jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę oraz z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [....]. Organ w toku postępowania ustalił, że roboty budowlane są prowadzone przy budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych[....], na podstawie dwóch decyzji Starosty [....] o pozwolenie na budowę. Przedmiotowy projekt realizowany jest w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [....] z dnia [....] grudnia 2008 r., znak: [...] wydaną dla E. S., a następnie decyzją Starosty [...] nr [....] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [....] przeniesioną na rzecz J. S.. Podczas wizji lokalnej komisja stwierdziła, iż przedmiotowy budynek budowany jest z istotnymi odstępstwami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. powiększono kubaturę budynku poprzez podniesienie dachu poddasza. W ocenie organu zmiany jakie wykonał inwestor mieszczą się w katalogu istotnych odstępstw wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył odpowiedniej dokumentacji zatwierdzającej ww. odstępstwa, przyjęto, że nastąpiły one samowolnie, tj. bez dopełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [....] lutego 2011 r., nr [....] wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2011., nr [...] nałożono na J. S. obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas prowadzonych robót budowlanych., wykonanych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne. W trybie zażaleniowym [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [....] kwietnia 2011, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] nr [...], zaznaczając, iż inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w sposób istotny. J. S. w dniu 10 maja 2011 r. przedłożył cztery egzemplarze niekompletnej dokumentacji, dlatego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w projektach określonych nieprawidłowości. Na powyższe postanowienie, zamiast poprawionej dokumentacji inwestor w dniu 3 czerwca 2011 r. przedłożył pismo wyjaśniające, iż projekt wykonał uprawniony architekt i uwzględnia on zmiany, wynikające z dotychczasowych robót budowlanych, natomiast żądania zawarte w postanowieniu nr [...] wykraczają poza obowiązek nałożony we wcześniejszej decyzji i są niezrozumiałe oraz pozbawione podstawy prawnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. poinformował J. S., iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w postanowieniu nr [...]. J. S. w dniu 30 czerwca 2011 r. dostarczył pismo wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, BIOZ (dla budowy) z dnia 24 czerwca 2011 r., kopię planu sytuacyjno-wysokościowego budowy (jest to kserokopia zatwierdzonego decyzją Starosty [...] projektu zagospodarowania działki). Zgodnie z przedłożonym przez inwestora oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działka obecnie jest współwłasnością inwestora i wymaga zgody pozostałych współwłaścicieli na projektowaną budowę. Ponadto zgodnie z wypisem z Planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], działka [....] z obrębu [...] w [....], położona jest na terenie oznaczonym na planie symbolem – ML7. Z planu tego wynika, że dla jednostki terenowej ML7 obowiązują następujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy: 3. ustala się minimalną wielkość nowotworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę 1 budynkiem lub segmentem mieszkalnym, wynoszącą 1500 m2, 4. ustala się maksymalną wysokość zabudowy, obowiązująca dla budynków mieszkalnych oraz wydzielonych budynków usługowych – na 2 kondygnacje naziemne plus poddasze użytkowe oraz na 11 metrów, 5. ustala się minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek budowlanych wynoszący 80%. Ustala się następujące warunki dla zabudowy: 1. powierzchnie nowotworzonych pod zabudowę działek nie mogą być mniejsze od ustalonej dla danej jednostki terenowej minimalnej ich wielkości; 2. istniejące działki mogą być zabudowane, nawet w przypadku gdy ich powierzchnie są mniejsze od przyjętej dla nowotworzonych działek minimalnej wielkości – pod warunkiem zachowania ustalonego dla danej jednostki minimalnego procentowego wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie. Na obszarze obecnej działki o nr ew. [...] posiadającej powierzchnię – 2218 m2 (co potwierdza wypis z ewidencji gruntów) budowane są dwa budynki. Dla posadowienia budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej – czyli dwóch segmentów, zgodnie z ww. planem zagospodarowania przestrzennego wymagana jest powierzchnia 3000 m2. Przedmiotowy budynek (po stronie zachodniej działki nr [...]), w obecnym jego kształcie jest budynkiem wielorodzinnym, co przedstawia przedłożony projekt zamienny (na 6 lokali mieszkalnych) pomimo, iż w opisie do projektu zamiennego określa się go budynkiem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach z pojedynczą ścianą środkową budynku. Organ wskazał, że aby budynek posiadał status budynku w zabudowie bliźniaczej wymagana jest pomiędzy segmentami budynku ściana dylatacyjna grubości min. 25+2+25 cm. Natomiast omawiany budynek budowany jest z jedna ścianą środkową grubości 25 cm, co zostało stwierdzone podczas wizji w terenie w dniu 5 stycznia 2011 r. oraz potwierdzone przez M. S. w protokole przesłuchania w dniu 11 stycznia 2010 r.; przez kierownika budowy M. J. w protokole przesłuchania w dniu 25 stycznia 2010 r. a także wpisem do dziennika budowy. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] nr [...] z dnia [....] stycznia 2012 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [....] uchylił zaskarżona decyzję w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał J. S. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego [....] realizowanym na działce nr ew. [....] (dawniej nr ew. [...]) z obr. [...] przy ul. [....] (dawniej ul. [....]) w [....] na podstawie decyzji Starosty [....] nr [...] z dnia [....] grudnia 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że zasadnie organ pierwszej instancji uznał przedmiotowy budynek za budynek wielorodzinny, pomimo tego, że w opisie projektu określono ww. budynek jako jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach. Z akt sprawy wynika bowiem, że budynek posiada 6 lokali mieszkalnych. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że powyższy budynek ma jedno główne wejście do wszystkich lokali mieszkalnych. Projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora nie zawiera wskazania czynności, które umożliwiłyby doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Ponadto obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego nałożony decyzją organu pierwszej instancji (przez co należy rozumieć do stanu zgodnego z projektem pierwotnym) również nie doprowadzi inwestycji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego zasadnym jest orzeczenie o nakazanie zaniechania prowadzenia dalszych robót przy ww. inwestycji celem umożliwienia inwestorowi podjęcia stosownych kroków dla uzyskania nowego pozwolenia na dokończenie i opracowanie dokumentacji projektowej, które umożliwi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podnosi, że realizuje inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji nr [....] z dnia [....] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego [....] na działce nr ew. [...] w obr. [....] przy ul. [....] (obecnie [....]) w [...]. Budynek zgodnie z projektem ma jedno wejście, natomiast ani ustawa Prawo budowlane, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wymagają "odrębnego wejścia" w zabudowie bliźniaczej. Skarżący podniósł również, że organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania w postępowaniu nadzorczym zgodności projektu architektonicznego z przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [....] z dnia [....] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podst. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) w wyniku oceny przez organ odwoławczy całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie należy na inwestora nałożyć obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, tzn. do stanu budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Doprowadzenie do stanu poprzedniego oznacza bowiem w tym przypadku doprowadzenie do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [....] grudnia 2008 r. projektem budowlanym. W sytuacji, gdy organ I instancyjny decyzją z dnia [....] marca 2011 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgodnie z art. 36a pkt 2 tej ustawy, właściwy organ winien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny powinien natomiast uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – wskazywać określone czynności lub roboty budowlane w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niewykonania w zakreślonym terminie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego właściwy organ winien wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego nakazanie zaniechania prowadzenia dalszych robót umożliwi inwestorowi podjęcie kroków dla uzyskania nowego pozwolenia na dokończenie budowy i opracowanie dokumentacji projektowej, które umożliwi doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wobec nieprzedstawienia przez inwestora na żądanie organu nadzoru budowlanego zgodnego z obowiązującymi przepisami technicznymi projektu budowlanego zamiennego zastosowanie przez organy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego należy uznać za uzasadnione. Organy nadzoru budowlanego miały tu do zastosowania trzy alternatywne wyżej wskazane sposoby z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji zastosował doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zaś organ odwoławczy nakazał zaniechanie robót budowlanych. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał analizy, czy możliwe byłoby przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, co byłoby legalne w sytuacji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [....] nr [....] z dnia [....] grudnia 2008 r. Do czasu bowiem uchylenia tejże decyzji na podst. art. 36a Prawa budowlanego jest ona prawnie wiążąca. Organ odwoławczy kwestii tej nie wyjaśnił i bez tej analizy zastosował środek dalej idący jak organ I instancji, a mianowicie nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych i wystąpienie przez inwestora o nowe pozwolenie na budowę. Jeszcze raz należy podkreślić, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę przywrócenie do stanu poprzedniego (w tym wypadku zatwierdzonego tymże pozwoleniem projektu budowlanego) znajdowałoby uzasadnienie. Określenie dokładnego zakresu robót lub czynności niezbędnych do doprowadzenia do stanu poprzedniego należy do wyłącznej kompetencji organu nadzoru budowlanego, wszelkie ekspertyzy, oceny techniczne stanowią wyłącznie materiał dowodowy, który ma organowi pomóc w ustaleniu niezbędnych robót lub czynności. Jedynie w przypadku określonym w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego tj. po uchyleniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego co prawda ściśle nie wskazuje na właściwość organów w poszczególnych rodzajach spraw, ale w tej mierze należy odwołać się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 9/01 (ONSA z 2002 r. nr 2, poz. 59) wydanej wprawdzie przed nowelizacją z 2005 r., ale precyzującą w uzasadnieniu sposób ustalania tej właściwości. W uzasadnieniu tym zwrócono uwagę, iż pozornie mogłoby się wydawać, że skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót budowlanych, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Przewidziana wskazana możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie jednak nie może być traktowana, jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić żadnych wniosków dotyczących właściwości organów w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Starostą a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OW 84/10 stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót na podst. art. 51 wydaje organ nadzoru budowlanego także wówczas, gdy organ architektoniczno-budowlany na podst. art. 36a ust. 2 tej ustawy uchylił ostatecznie decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują bowiem żadnych kompetencji dla organu architektoniczno-budowlanego już po wykonaniu robót. Skoro więc skarżący zmierza do dokończenia rozpoczętych robót budowlanych to właśnie organ nadzoru budowlanego winien podjąć te działania, a nie orzekać "o nakazie zaniechania prowadzenia dalszych robót celem umożliwienia inwestorowi podjęcia stosownych kroków dla uzyskania nowego pozwolenia na dokończenie budowy i opracowanie dokumentacji projektowej, które umożliwi doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami." Obowiązek podjęcia tych działań należy bowiem jak wyżej wskazano do organów nadzoru budowlanego, a nie do organów architektoniczno-budowlanych. Zgodnie z zapisami prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego miasta [....] – przeznaczeniem podstawowym dla działki zainwestowanej oznaczonej symbolem ML7 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Należy zgodzić się z organem, że budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej winien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, natomiast dopuszcza się w nim wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ustali w pierwszym rzędzie, czy pozwolenie na budowę, w oparciu o które realizowana była inwestycja zostało uchylone przez Starostę [....] na podst. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w związku z wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 przez organ nadzoru budowlanego. Następnie organ dokona oceny zasadności orzeczenia przez organ pierwszej instancji na podst. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego tzn. budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Z powyższych względów na podst. art. 146 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w wyroku.