III SA/Wr 615/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki pod nazwą "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – powoływanej w dalszych rozważaniach jako "u.s.g." – Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej J.G. opisanej w sentencji niniejszego wyroku, zarzucając, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236; dalej – "u.g.k") w związku z art. 1 ust. 2 tej samej ustawy i art. 9 ust. 4 u.s.g. W pierwszej części uzasadnienia skargi (s. 2-3) przedstawiono zakres czynności weryfikacyjnych podjętych przez organ nadzoru. W ramach tych wywodów zwrócono zwłaszcza uwagę na treść aktu notarialnego (Repertorium A Nr [...], z dnia [...] r., zawierającego oświadczenie o zawiązaniu – w wykonaniu zakwestionowanej uchwały – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "A" z siedzibą w J. G. oraz jej akt założycielski (dalej – "Spółka" lub "Spółka "). Na podstawie zebranych informacji Wojewoda dokonał oceny legalności uchwały i uznał, że została ona podjęta z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów. Organ nadzoru zastrzegł przy tym, że nie dokonał oceny legalności samego aktu założycielskiego, a wyłącznie poprzedzającej ten akt uchwały, posiłkując się jednak przy jej ocenie informacjami koniecznymi do ustalenia, czy została ona podjęta zgodnie z prawem. Informacje tego rodzaju są zawarte właśnie w akcie założycielskim oraz w pisemnych wyjaśnieniach organów Gminy. W kontekście poczynionego zastrzeżenia autor skargi wywodził, że zakwestionowana uchwała stanowi podstawę do utworzenia spółki, której przedmiot działalności niewątpliwie wykracza poza sferę użyteczności publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.g.k. i art. 9 ust. 4 u.s.g. (w skardze zacytowano przywołane przepisy). Stwierdzono następnie, że każda gmina (oraz inna gminna osoba prawna) może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (art. 9 ust. 2 u.s.g.). Wyrażono w związku z tym zapatrywanie, że chodzi o ustawę o gospodarce komunalnej, w zakresie której przywołano w skardze postanowienia art. 7 i art. 10. Na tle wszystkich tych regulacji autor skargi wymienił skrupulatnie duży katalog konkretnych czynności, które mają stanowić przedmiot działania Spółki "A", konkludując, że cały, wymieniony obszar działalności nie może być kwalifikowany w poczet zadań z zakresu użyteczności publicznej. Zwrócono też uwagę, że argumentacja, na jaką powołał się w swojej korespondencji z organem nadzoru Prezydent Miasta, nie stanowi żadnej z przesłanek odstąpienia od zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej przez spółkę gminną, o których mowa w art. 10 ust. 1-3 u.g.k. (w skardze przytoczone konkretne postanowienia wskazanych przepisów). Wojewoda przyznał, że w pewnym zakresie przedmiot działalności Spółki odpowiada realizacji zadań gminnych z zakresu użyteczności publicznej. Zdaniem organu nadzoru, taka klasyfikacja nie niweluje jednak stwierdzonych wcześniej naruszeń prawa w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez Gminę J. G. Uwzględnienie wszystkich przedstawionych okoliczności skłoniło organ nadzoru do sformułowania następujących wniosków końcowych. "(...) uchwała Rady Miejskiej J. G., dotycząca utworzenia Spółki, której przedmiot działalności wykracza poza sferę użyteczności publicznej przy jednoczesnym braku przesłanek do zastosowania art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, musi zostać uznana za niezgodną z obowiązującymi przepisami. W toku postępowania wyjaśniającego wykazano, że Rada Miejska przed podjęciem uchwały nie analizowała przedmiotu działalności Spółki, radni nie interesowali się przewidywanym zakresem jej działalności, jednak okoliczność ta w żadnym wypadku nie może być brana pod uwagę. Zaniechania ze strony organu stanowiącego, brak chęci ze strony jego członków zapoznania się z uwarunkowaniami prawnymi działalności spółki gminnej nie może wszak usprawiedliwiać wydania aktu niezgodnego z prawem. Natomiast okoliczność rzeczywistego prowadzenia kwestionowanej działalności nie może być brana pod uwagę z uwagi na treść art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, która wyraźnie łączy wprowadzany zakaz z samym faktem utworzenia spółki czy przystąpieniem do niej, a nie z rozpoczęciem danej działalności. Tym samym ocenie pod kątem dopuszczalności prowadzenia działalności poza sferą użyteczności publicznej przez spółkę gminną podlega czynność jej utworzenia – uchwała rady gminy w tym przedmiocie, dopuszczająca taki potencjalny nawet przedmiot działalności." W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi uznając ją za całkowicie niezasadną. W motywach takiego wniosku podkreślono, że celem i zadaniem spółki jest prowadzenie działalności w zakresie obsługi infrastruktury rekreacyjno-turystycznej, wytworzonej pod nazwą "[...]j". Charakter zadań spółki został jednoznacznie określony w § 3 uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę (są to zadania z zakresu użyteczności publicznej). Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, treść uchwały – dla wydania której podstawę normatywną stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" u.s.g. – nie narusza w żaden sposób przepisów art. 9 ust. 4 u.s.g. i art. 10 u.g.k. Zawiera za to wszystkie niezbędne elementy wymagane dla utworzenia spółki. Rada posiada wyłącznie uprawnienie do utworzenia spółki. Nie jest natomiast uprawniona do wskazywania szczegółowego wykazu zadań tworzonego podmiotu. Zarzucono ponadto, że argumentacja skargi skierowana jest pod adresem aktu notarialnego stanowiącego akt założycielski spółki. Rada nie uczestniczyła w sporządzaniu tego aktu, zatem zarzuty tyczące tego dokumentu powinny być adresowane tylko do Prezydenta Miasta, organu wyłącznie kompetentnego w tej materii. Zwrócono przy okazji uwagę na o, że przedmiotem oceny organu nadzoru powinna stanowić jej treść nie zaś wyobrażenia odnośnie do sposobu debaty nad projektem uchwały i jej uzasadnieniem. Podkreślono na koniec, że Wojewoda wielokrotnie kwestionował uchwały dotyczące spółek, do treści których rady poszczególnych gmin wprowadzały regulacje wykraczające poza ścisłe brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" u.s.g. W tej sytuacji organ nadzoru nie może teraz czynić zarzutu, że zakwestionowała uchwała w sposób ogólny określiła przedmiot działalności spółki, gdyż brak podstaw do przyjęcia, że skutkiem tak sformułowanej uchwały będzie naruszenie prawa w trakcie wykonywania zadań przez spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na tzw. inne "akty organów jednostek samorządu terytorialnego, ..., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej" (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), do której to kategorii zaliczyć wypada niewątpliwie także uchwały rad gmin podejmowane – jak w rozpoznawanym przypadku – w przedmiocie tworzenia spółek. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej i powtórzone – w odniesieniu do aktów, do których zaliczono sporną uchwałę kwestionowaną w niniejszej sprawie przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. – w art. 147 p.p.s.a., umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności takiego aktu, jeśli został on wydany z istotnym naruszeniem prawa. Z drugiej jednak strony, jeśli kontrolowana uchwała odpowiada przepisom, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 tej samej ustawy. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest opisana w sentencji wyroku uchwała, w której organ stanowiący Gminy – powołując w podstawie normatywnej wyłącznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" u.s.g. – przyjął następujące rozwiązania. Postanowiono przede wszystkim o utworzeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialności o nazwie "A", w której jedynym wspólnikiem będzie Miasto J. G. (§ 1). Kapitał zakładowy Spółki w chwili jej zawiązania określono przy tym na poziomie [...] zł, z podziałem na jeden tysiąc udziałów o wartości nominalnej po [...] zł każdy. Wspólnik (Miasto) pokryje wszystkie udziały obejmowane w kapitale zakładowym wkładem pieniężnym pochodzącym ze środków budżetu Miasta na 2012 r. (§ 2). W § 3 skarżonej uchwały zwerbalizowano w następujący sposób cel tworzonej Spółki: "Spółka będzie prowadzić działalność operatora infrastruktury rekreacyjno-turystycz-nej wytworzonej w ramach projektu pod nazwą: ‘[...]’ zgodnie z zapisami w Studium wykonalności projektu". Treść uchwały została uzupełniona dwoma postanowieniami. W pierwszym (§ 4) powierzono wykonanie przyjętego aktu Prezydentowi Miasta J. G., zaś wedle końcowego postanowienia (§ 5) uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niezwłocznego i mocnego zaakcentowania wymaga, że skoro przedmiotem zaskarżenia – w trybie określonym w art. 93 ust. 1 u.s.g. – jest konkretnie wskazany akt uchwalony przez organ stanowiący Gminy, przeto podstawową powinnością organu nadzoru było wykazanie, że treść tego aktu (uchwały) w sposób istotny narusza prawo. W skardze nie sprostano temu obowiązkowi. Słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, że cała argumentacja Wojewody i formułowane przez ten organ zarzuty, tyczą w istocie wyłącznie notarialnego oświadczenia o zawiązaniu Spółki, której utworzenie dopuszczono w kontrolowanej przez Sąd uchwale. Przyznaje to zresztą, wcale niedwuznacznie (w ocenie składu orzekającego), autor skargi, a okoliczności tej wcale nie zmienia werbalne tylko zastrzeżenie, że organ nadzoru nie dokonał oceny legalności samego aktu założycielskiego, lecz wyłącznie poprzedzającej ten akt uchwały, posiłkując się jednak przy jej ocenie informacjami (zawartymi w akcie założycielskim oraz w pisemnych wyjaśnieniach organów Gminy) koniecznymi do ustalenia, czy została ona podjęta zgodnie z prawem. W ocenie Sądu przywołane dopiero co zastrzeżenie stanowi jedynie wybieg formalny pozwalający odnieść nieprawidłowości zauważone przez Wojewodę w oświadczeniu o zawiązaniu Spółki do samej uchwały, stanowiącej jedynie przesłankę konieczna do utworzenia tego podmiotu (osoby prawnej). Zabieg taki należy uznać za niedopuszczalny. Po pierwsze dlatego, że nie uwzględnia on wyraźnie zarysowanego – w tego rodzaju sprawach – podziału kompetencji między poszczególne organy gmin. Do wyłącznej kompetencji rady – co trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę – należy jedynie wyrażenie woli (przyzwolenie!) na utworzenie przez gminę konkretnej spółki (por. również tezę 2. niepublikowanego wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2010 r., III SA/Kr 193/10). Przemawia za tym ewidentnie brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" u.s.g., na który powołała się także Rada w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi mianowicie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "(...) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: (...) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich". Natomiast wykonanie (realizacja) uchwały tego rodzaju, tzn. doprowadzenie do zawiązania spółki, co umożliwia podjęta w tym przedmiocie uchwała i określenia zasad działania nowoutworzonego podmiotu należy już do organu wykonawczego gminy (w obecnie weryfikowanym przez Sąd akcie dano temu zresztą jednoznaczny wyraz w postanowieniu § 4). Dodatkowego argumentu przemawiającego za takim właśnie rozgraniczeniem kompetencji obu organów gmin trzeba upatrywać w wykładni systemowej całego ust. 2 w art. 18 u.s.g. Otóż łatwo tam rozróżnić te przypadki, w których kompetencja organu stanowiącego została z woli samego legislatora rozszerzona na akty o charakterze generalnym (chodzi o te zapisy, które przewidują tworzenie przez rady "zasad" – tak np. w art. 18 ust. 2 w punktach 9 lit. "a" i lit. "g", czy też w pkt 14a), od tych przypadków, które dotyczą wyłącznie aktów jednostkowych, jak w rozpoznawanej sprawie. Zważywszy na brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" trzeba się zgodzić z twierdzeniem strony przeciwnej, że w tym, konkretnie rozważanym przypadku, Rada z pewnością dopuściłaby się istotnego naruszenia prawa właśnie wówczas, gdyby zawarła w zaskarżonej uchwale dodatkowe zasady, konkretyzujące np. zakres czynności, jakie będą przedmiotem działalności tworzonej spółki. Ta kwestia stanowi już bowiem wyłączną domenę organu wykonawczego. Tego błędu uniknięto w uchwale poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Po drugie z tej przyczyny, że – poprzez formułowanie pod adresem zakwestionowanej uchwały zarzutów tyczących w istocie treści notarialnego oświadczenia o zawiązaniu Spółki, a nie treści samej uchwały – Wojewoda próbuje w istocie przerzucić odpowiedzialność za działania podjęte przez jeden organ (wykonawczy) na inny organ (stanowiący). Taka praktyka prowadzi w konsekwencji (zapewne mimowolnie, ale jednak) do naruszenia zakresu kompetencji samego organu nadzoru. Przypomnieć bowiem trzeba, że przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. mogą być wyłącznie akty tam wskazane. Tymczasem w niniejszej sprawie podjęto w istocie próbę podważenia zgodności z prawem oświadczenia woli, jako kategorii z zakresu prawa prywatnego (cywilnego), a nie publicznego, złożonego w imieniu Gminy jako osoby prawnej w przedmiocie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Kategorycznie wypada w związku z tym stwierdzić, że mechanizm przewidziany w art. 93 ust. 1 u.s.g. nie został z pewnością pomyślany przez prawodawcę jako instrument służący do ewentualnego podważania zgodności z prawem oświadczeń cywilnoprawnych (oświadczenia o zawiązaniu spółki nie można utożsamiać z zarządzeniem wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, jako formą wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej). Nie bez znaczenia jest wreszcie i to, że kompetencja sądów administracyjnych również nie obejmuje uprawnienia do formalnego – podejmowanego na zasadzie skargowości przewidzianej przepisami p.p.s.a. – kontrolowania zgodności z prawem cywilnoprawnych oświadczeń woli, które nie przybrały formy działania organu gminy, właściwej dla wykonywania przez ten organ zadań z zakresu administracji publicznej. Kontrola taka mieści się natomiast w zakresie właściwości sądów powszechnych. Z wszystkich przytoczonych powodów skład orzekający Sądu nie był władny do dokonania w rozpoznawanym przypadku oceny zgodności z prawem sposobu wykonania przez Prezydenta Miasta J.G. uchwały zaskarżonej przez organ nadzoru. Skład orzekający nie dopatrzył się natomiast naruszeń prawa zarzucanych samej uchwale Rady. Przedmiot działania Spółki, na utworzenie której Rada zezwoliła w tej uchwale określono – zdawkowo – w § 3, w słowach "(...)będzie prowadzić działalność operatora infrastruktury rekreacyjno-turystycznej wytworzonej w ramach projektu pod nazwą: ‘[...]’ zgodnie z zapisami w Studium wykonalności projektu". Tylko tak zakreślony przedmiot działania powinien zatem podlegać ocenie, z punktu widzenia kryterium legalności. Oznacza to, iż zarzuty adresowane względem aktu założycielskiego, mogłyby być ewentualnie skutecznie odniesione także do samej uchwały jedynie wówczas, gdyby organ nadzoru wykazał, że samo "prowadzenie działalności operatora infrastruktury rekreacyjno-turystycznej", o której mowa w § 3, bez skonkretyzowania zakresu poszczególnych czynności wchodzących w skład takiego pojęcia (co nastąpiło wszak dopiero w oświadczeniu Prezydenta Miasta o zawiązaniu Spółki) jest działaniem spoza sfery użyteczności publicznej i nie mieści się jednocześnie w zakresie dopuszczonych przez ustawodawcę przypadków prowadzenia przez gminy działalności gospodarczej, poza sferą użyteczności publicznej. W skardze nie sformułowano jednak takiego zarzutu. Co więcej, przyznano wręcz, że w pewnym zakresie przedmiot działalności Spółki, szczegółowo określony w akcie założycielskim, odpowiada realizacji zadań gminnych z zakresu użyteczności publicznej. Dlatego też, biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone powodów, Sąd był zobligowany skargę oddalić, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.