II SA/Ol 1311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpatrzeniu wniosku W. K. z dnia 23 lipca 2009r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012 r. Nr 647) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego na działce nr "[...]", obręb G., gm. R. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska. Wyjaśniono w tym względzie, iż postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia przedmiotowych warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011r., który przekazał sprawę RDOŚ do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy RDOŚ przeprowadził w miesiącu sierpniu 2011r. wizję terenową z udziałem Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Organ współdziałający nie podjął żadnych innych czynności. Wobec tego organ prowadzący postępowanie główne stwierdził, że istnieje podstawa do zastosowania w sprawie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznania projektu decyzji za uzgodniony. Odwołanie od tej decyzji wniósł Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego, podnosząc, że sporna działka położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 - " Puszcza Piska" kod PLB 280008 i " Ostoja Piska" kod PLH 280048. Zarzucił, iż budowa na wzniesieniu działki nr "[...]", obręb G. będzie stanowiła dominantę w krajobrazie, a tym samym wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe terenu, który po wschodniej stronie drogi jest wolny od zabudowy. Odwołujący zarzucił, że planowana strefa zabudowy wchodzi w 100-metrową strefę okresowego zbiornika wodnego zlokalizowanego 50 m na północ od miejsca inwestycji, który w części ma stałe lustro wody i służy jako wodopój dla zwierząt inwentarskich - koni. Tym samym, w ocenie odwołującego, realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zabraniającego budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że bezczynność organu współdziałającego nie dawała organowi I instancji podstawy do zastosowania w sprawie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że poza zakresem zastosowania tego przepisu pozostaje sytuacja konieczności ponownego wyrażenia stanowiska przez organ uzgadniający wobec wyeliminowania z obrotu prawnego jego wcześniejszego postanowienia w tym zakresie. W takim przypadku termin na zajęcie stanowiska określony jest przez art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego ze skutkiem zażalenia na niezałatwienia sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w myśl art. 36 Kpa. W tym stanie rzeczy Kolegium przyjęło, że odniesienie się do zarzutów odwołania jest przedwczesne, gdyż z uwagi na ich naturę powinny być one przedmiotem oceny RDOŚ. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze W. K., wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w związku z naruszeniem art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie niemożliwości uznania za uzgodniony przez RDOŚ projektu decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca podkreśliła, że postanowienie RDOŚ z dnia 21 grudnia 2009r. zostało usunięte z obrotu prawnego. W związku z tym nie może być mowy o ponownym wyrażeniu stanowiska przez ten organ. W innym przypadku każdorazowe uchylenie postanowienia przez organ wyższego stopnia skutkowałoby absurdalną koniecznością ponownego występowania przez burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca stwierdziła, że w sprawie zachowuje aktualność wniosek złożony przez burmistrza pismem z dnia 2 października 2009r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 21 stycznia 2013r. uczestnik postępowania Mazurski Park Krajobrazowy wniósł o uwzględnienie przy rozpatrywaniu skargi faktu, iż 15 października 2012r. opublikowany został Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012r. poz. 2722). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: - uchylenia zaskarżonej decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że organ II instancji niezasadnie odmówił merytorycznego rozpatrzenia sprawy ze względu na dostrzeżone naruszenie procesowe. Niezależnie bowiem od zarysowanego sporu w sprawie miał zastosowanie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. Nr 647). W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że projekt decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji z uwagi na jej położenie w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 – "Puszcza Piska" i "Ostoja Piska", wymagał uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 1a cytowanej ustawy do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c. Artykuł 53 ust. 5 stanowi natomiast, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei mający w sprawie zastosowanie art. 53 ust. 5c ustawy przewiduje, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że w przypadku uchylenia postanowienia organu współdziałającego, odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy, zastosowanie znajdują już ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące terminów załatwiania spraw. W takiej sytuacji nie może dojść do "milczącego uzgodnienia" decyzji w wyniku zaniechania przez organ uzgadniający zajęcia wiążącego stanowiska w procesowej formie postanowienia. Nie można tym samym domniemywać uzgodnienia decyzji na zasadzie art. 53 ust. 5c omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia wyjątek od ogólnych zasad załatwiania spraw przez organ uzgadniający, wynikających z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Zgodnie z tym unormowaniem projekt decyzji uznaje się za uzgodniony, jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska nie wyrazi stanowiska w terminie 21 dni od dnia jego otrzymania. Jest to jednak sytuacja jednorazowa, która nie może mieć zastosowania w przypadku uchylenia postanowienia organu uzgadniającego w administracyjnym toku instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wówczas organ decyzyjny obowiązany jest oczekiwać na wydanie postanowienia przez organ uzgadniający. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w art. 106 § 3 Kpa stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38 Kpa. Niezależnie jednak od powyższego, uwadze obu organów orzekających uszło, że postanowienie odmawiające uzgodnienia z dnia 21 grudnia 2009r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał po upływie 21 dni od momentu doręczenia mu projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy, a ściślej z prezentaty widniejącej na wniosku Burmistrza Miasta i Gminy (k. 21 akt administracyjnych) bezspornie wynika, że projekt decyzji przedłożony został do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w dniu 9 października 2009r. Zatem termin do wydania postanowienia w tym przedmiocie upływał z dniem 30 października 2009r. Organ współdziałający zaś wydał rozstrzygnięcie dopiero 21 grudnia 2009r., a więc po upływie terminu zakreślonego dla tegoż organu na jego wydanie. Mając zaś na uwadze, iż wraz z upływem 21-dniowego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, rozstrzygnięcia wydane przez organy ochrony środowiska po wskazanej dacie nie mogły wiązać w sprawie. Z mocy prawa bowiem, tj. na podstawie art. 53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doszło już do wydania "milczącego" uzgodnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2012r., sygn. akt. IV SA/Wa 2007/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – www.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, wobec błędnego ustalenia przez organ odwoławczy braku uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, skutkującym nierozpatrzeniem merytorycznym sprawy, co stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania, a zwłaszcza określi skutki upływu 21-dniowego terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do rozpatrywanego wniosku o udzielenie warunków zabudowy Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205§2 p.p.s.a, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu w kwocie 500zł oraz zwrot kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 257zł ( wynagrodzenie -240zł i opłata od pełnomocnictwa -17zł).