III SA/Po 1125/12

Dnia 5 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej w P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia ... r. nr .... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P z dnia ... r. nr ... , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz strony skarżącej kwotę ... złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 2.12.2011r. Zarząd Dróg Miejskich w P działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P nałożył na karę pieniężną w kwocie 22 185 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną podał art.40 ust. 1,12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr19, poz. 115) i §4 ust. 1 Uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004r. Nr 101). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że w wyniku kontroli dokonanej w dniu 22.06.201or. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. L, będącej drogą krajową pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Reklama stanowiła własność Spółki SA a jej wymiary ustalone odbiornikiem GPS marki Topcon posiadającym świadectwo instrumentu oraz dalekomierzem laserowym Hilti PD 32 posiadającym certyfikat kalibracji , wynosiły 15,30 m2. Wobec tego 22 .06.2010r. z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez reklamę, o czym zawiadomiono właściciela reklamy. Po zapoznaniu się z dokumentacją pełnomocnik właściciela reklamy powołał się na pismo z dnia 20.03.2006r. , w którym Zarząd stwierdził, że reklama w tej lokalizacji znajduje się na terenie nie administrowanym przez ZDM. Dalej organ wskazał, iż po ponownej analizie dokumentów stwierdził, że działka na której znajduje się reklama pozostaje w zarządzie ZDM i tym samym uznał, że wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie jest prawidłowe. Kolejne oględziny terenu miały miejsce w dniu 18.08.2010r. podczas których stwierdzono istnienie nadal przedmiotowej reklamy. To skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość obliczono biorąc pod uwagę wymiary reklamy (15,30 m2)), ilość dni zajęcia przez nią pasa drogowego (58 dni) przy uwzględnieniu obowiązujących stawek (2,50 zł za 1 dzień). Od powyższej decyzji Spółka SA wniosła odwołanie, w którym powoływała się na złożony przez siebie wniosek z dnia 23.02.2006r. o zaopiniowanie lokalizacji tablicy reklamowej i odpowiedź ZDM, z dnia 20.03.2006r. zawierającą informację o nieadministrowaniu przez Zarząd tą działką. To- w ocenie odwołującej- wyczerpało obowiązującą procedurę związaną z usadowieniem przedmiotowego nośnika reklamowego w danym miejscu. Odwołujący jednocześnie zapewnił o gotowości formalnego załatwienia sprawy w sytuacji, gdyby okazało się, że obecnie dany teren znajduje się w dyspozycji ZDM. Decyzją z dnia 31.07.2012r. po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P z dnia 2.12.2011r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy uznał, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują na konieczność naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego a mianowicie wydruk z IGeoMap, oraz wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej wskazują, że działka o nr ewid. 14/3, obr/ark:20/12 należy do Skarbu Państwa, oznaczona jest symbolem "dr" a z informacji wynika, iż ostatni właściciel był nieustalony (przed Skarbem Państwa). Zatem według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji właścicielem przedmiotowej działki jest Skarb Państwa a zarządcą Zarząd Dróg Miejskich w P. Tak więc postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. L nie było bezprzedmiotowe. Obecnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka SA żądając uchylenia decyzji SKO w P z dnia 31.07.2012r. i zasądzenia kosztów postępowania na jej rzecz. Skarżąca zarzucała decyzji naruszenie procesowych i materialnych: – art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 65 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo pozostawienia wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na lokalizację tablicy reklamowej bez rozpoznania zamiast przekazania wniosku organowi właściwemu, - art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 79 §1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku zawiadomienia skarżącej o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i uniemożliwienie tym samym brania czynnego udziału strony w postępowaniu, - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i pobranie opłaty karnej w sytuacji, gdy skarżąca dopełniła wszelkich czynności w celu uzyskania stosownego zezwolenia oraz braku wydania stosownej decyzji w ustawowym terminie do jej wydania, - art. 40 ust. 12 w zw. z art.40 ust. 6 ustawy j.w., poprzez błędną wykładnię przepisu i wymierzenia kary pieniężnej bez uwzględnienia czynnika winy po stronie skarżącej, - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 i art. 39 ust. 3 ustawy j.w. poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej w czasie, w którym toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej o wydanie stosownego zezwolenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie odwołała się do złożonego przez nią 23.02.2006r. wniosku o zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego, który nie został rozpoznany wobec rzekomej niewłaściwości ZDM i pomimo tego nałożenia kary pieniężnej w wyniku ponownej analizy dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zaznaczył ponadto, że w aktach administracyjnych brak jest informacji , z treści której wynikałoby że skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. L za okres, za który naliczono karę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona z innych względów, nie formułowanych w zarzutach. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwaną dalej "udp" stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem, określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania na nim reklamy stanowi przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z ust. 3 i 6 udp. Zgodnie z treścią wymienionych przepisów zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1); za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 2 pkt 3); opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W art. 4 pkt 1 ustawy zdefiniowano pojęcie pasa drogowego jako "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; w punkcie 23 zdefiniowano pojęcie reklamy, uznając, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z powyższych przepisów wynika, że zezwolenie jest decyzją administracyjną a obowiązek jego posiadania dotyczy czynności odpowiadających zajęciu pasa drogowego, w znaczeniu przyjętym w art. 40 ust. 2. Wniosek o wydanie zezwolenia jest wnioskiem bezprzedmiotowym, jeżeli działania, co do zasady zakazane, są planowane poza obszarem przestrzeni zaliczanej do pasa drogowego. Dowód co do miejsca przeprowadzenia wspomnianych działań, nie jest pełny, jeżeli organ nie dysponuje urzędowym dokumentem geodezyjnym, na którym zostaną określone linie graniczne pasa drogowego oraz kolizje planowanych przez inwestora miejsc przeprowadzenia w tym czasie czynności reglamentowanych ( tak: Paweł Zaborniak w – Ustawa o drogach publicznych, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, str.478, 479 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.03.2006 r., VI SA/Wa 1819/05). W analizowanej sprawie strona skarżąca wnioskiem z dnia 23.02.2006r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w P o zaopiniowanie lokalizacji tablicy reklamowej w pasie drogowym przy ul. L, 50 m od wlotu ul. S, załączając do wniosku mapę skali 1:500, na której zaznaczyła proponowane usytuowanie tablicy reklamowej, wypis z rejestru gruntów i rysunek tablicy z wymiarami. Z załączonych dokumentów, w tym wypisu z rejestru gruntów z dnia 10.02.2006r. wynikało, że przedmiotowa reklama ma być usytuowana na działce nr ewid.14, oznaczonej symbolem "dr". Właściciel działki był nieznany, zaś zarządzała nią Dyrekcja Dróg Publicznych. ZDM w P poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 14.03.2006r., że lokalizacja tablicy reklamowej znajduje się na terenie nieadministrowanym przez ZDM i wobec tego decyzja o lokalizacji należy do właściwego administratora, zaś minimalna odległość reklamy od krawędzi jezdni przy ul. L winna wynosić 10 m. W uzasadnieniu decyzji z 2.12.2011r. ZDM w P ustosunkowując się do zarzutu strony, że przed umieszczeniem tablicy reklamowej wystąpiła do Zarządu o zgodę na jej lokalizację, podał lakonicznie, że po ponownej analizie dokumentów stwierdził, iż działka znajduje się w zarządzie ZDM i tym samym wszczęcie postępowania administracyjnego było uzasadnione. Organ przy tym wydając decyzję zgromadził materiał dowodowy w postaci: wypisu z rejestru gruntów z dnia 22.11.2011r., mapy zasadniczej, i wydruku z systemu iGeoMap oraz zdjęć przedmiotowej reklamy wykonanych w czasie kontroli w dniach 22.06.2010 i 18.08.2010r. Wypis z rejestru gruntów z 22.11.2011r. dotyczył działki o numerze ewid. 14/3, oznaczonej symbolem "dr" i wskazano jako jej właściciela Skarb Państwa- Ministerstwo Obrony Narodowej w Warszawie. Z kolei SKO w P rozpatrując odwołanie strony skarżącej w uzasadnieniu decyzji z dnia 31.07.2012. podało, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują na konieczność wymierzenia kary, Zdaniem SKO wydruk z IGeoMap również jednoznacznie wskazuje, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym ul. L, zaś z Systemu Informacji Przestrzennej- ZGiKM GEOPOZ można wysnuć wniosek, że działka o nr ewid. 14/3 , obr/ark: 20/12 należy do Skarbu Państwa, oznaczona jako "dr" i obecnie należy do Skarbu Państwa a zarządcą jest ZDM w P. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania a jedynie zdawkowo stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obecnego stanu faktycznego, nastąpiła zmiana właściciela działki i obecnie jest nim Skarb Państwa a zarządcą ZDM w P. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji opiera się na dokumentach zebranych w toku postępowania administracyjnego i na ustaleniach faktycznych dokonanych w oparciu o zebrany materiał dowodowy , przez organy administracyjne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w działaniach organów administracyjnych Sąd dopatrzył się uchybień mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż zdaniem Sądu zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty w sposób jednoznaczny nie uprawniały organu do sformułowanych w uzasadnieniach wydanych decyzji twierdzeń. Przede wszystkim znikąd nie wynika, że reklama znajduje się na działce o nr ewid. 14/3 i w pasie drogowym ul. L. Brak jest ustalenia przez organy granic pasa drogowego, które organ zobowiązany był wyznaczyć, mając na uwadze dyrektywy wynikające z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 udp ( zob. uchwała składu 5 sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., OPK 3/00 ( dostępna w Internecie strona www.cbois.nsa.gov.pl/doc/5563C662E3 ). To bowiem na organach administracji spoczywał zgodnie z art. 7 i 77 kpa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę faktów mających znaczenie dla sprawy, przedstawienie zebranych dowodów i ich ocena w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołuje się lakonicznie na to, że organ I instancji prawidłowo uznał, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym ul. L, zaś w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym. Z tym stwierdzeniem nie można się zgodzić na obecnym etapie postępowania. Podkreślenia wymaga, że strona załączyła do wniosku "mapę zasadniczą" zaznaczając proponowane miejsce pod reklamę. Organ nie odniósł się do tego dokumentu, nie wyjaśnił czy działka o nr. ewid. 14 została podzielona i obecnie jej część, na której strona pierwotnie proponowała usytuowanie reklamy stanowi działkę o nr. ewid. 14/3 i działka ta stanowi wyłącznie pas drogowy. Także nie wynika z innych dokumentów, że obecna reklama jest usytuowana na działce o tym numerze ewid. 14/3 . Z kolei zauważyć należy, że w wypisie z rejestru gruntów zarówno z dnia 10.02.2006r jak i z dnia 22.11.2011r. obie działki ( 14 i 14/3) są oznaczone symbolem "dr". Tak więc nie jest wiadomym dlaczego, skoro w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji podano, że ponowna analiza dokumentów pozwala stwierdzić, że teren, na którym jest tablica reklamowa jest w administrowaniu ZDM w P, w oparciu o te same dokumenty pierwotnie ZDM uznał się za niewłaściwy do załatwienia wniosku strony z dnia 23.02.2006r. Zauważyć bowiem należy, że z mocy art. 2a udp drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast z mocy przepisu art. 19 ust.5 udp prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych, znajdujących się na obszarze podlegającym jego właściwości, a nie jest sporne położenie ulicy L w granicach miasta P jak i to, że posiada ona status drogi krajowej. Zatem w zakresie właściwości rzeczowej Prezydenta miasta P mieści się wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i ustalenie stosownej opłaty z tego tytułu (art. 40 udp). Nie stoją temu na przeszkodzie ewentualne uprawnienia właścicielskie Ministerstwa Obrony Narodowej do działki 14/3 . Także nie stało na przeszkodzie uznanie, że dawna działka o nr ewid. 14 skoro jej właściciel nie był znany, to jednak ta jej część usytuowana w pasie drogowym (10 m na terenie zabudowy i 25m poza terenem zabudowy- art. 43 ust.1 ) pozostaje pod zarządem właściwego zarządcy dróg, przy czym organ winien wskazać stronie tego zarządcę ( art. 65 §1 k.p.a.). Organ odwoławczy w pełni nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do złożonych przez stronę dokumentów i stanowiska strony. Należy zauważyć, że nie cała powierzchnia działki oznaczonej w rejestrze gruntów jako droga stanowi pas drogowy w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 udp. Również teza uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 19.06.2000 r., OPK 3/00 stanowi, że pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp "obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem...", nie odwołując się do oznaczenia działki w ewidencji gruntów. Jednoznaczne ustalenie faktu czy reklama była w pasie drogowym miała zasadnicze znaczenie dla sprawy i organ administracji zobowiązany był zebrać w tym celu pełny materiał dowodowy. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania, tj art. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność ich uchylenia. Wyeliminowanie wskazanych wyżej uchybień umożliwi organom zastosowanie właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez udokumentowanie na aktualnej mapie (ze wskazaniem jej rodzaju i skali) przebiegu linii rozgraniczającej pas drogowy ulicy L w ramach działki nr 14/3- o ile na niej jest reklama usytuowana- i jednoznaczne wykazanie faktu zajęcia pasa drogowego przez tę reklamę. Dopiero te ustalenia pozwolą na ocenę czy prawidłowo uznano, że reklama znajduje się w pasie drogowym ul L . Odnosząc się do zarzutów skargi należy ocenić je jako częściowo niezasadne. Otóż rację ma strona skarżąca zarzucając organowi, że ten skoro uznał się za niewłaściwy do rozpoznania jej wniosku z dnia 23.02.2006r. winien przekazać wniosek do rozpatrzenia organowi, który jego zdaniem administrował terenem, na którym proponowano ustawienie reklamy w sytuacji, gdyby uznał, że jest to pas drogowy a przynajmniej winien wskazać stronie kto jest zarządcą tego pasa drogowego. Co do pozostałych zarzutów należy uznać, że nie są trafne. Organ nie ma obowiązku dokonując kontroli pasa drogowego zawiadamiać stron- właścicieli reklam- o czynnościach kontroli. Dopiero uznając, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, wszczyna postępowanie administracyjne, zawiadamiając o tym stronę poprzez doręczenie jej postanowienia- co też miało miejsce w omawianej sprawie. Także w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego bez znaczenia jest stopień zawinienia. Ustawodawca w art. 40ust. 12 ustawy nakazał zarządcy drogi wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez jego zezwolenia , przy czym czynnik winy nie jest brany pod uwagę. Na koniec należy podkreślić, że myli się strona skarżąca, iż nie rozpatrzenie wniosku dotyczącego usytuowania reklamy w pasie drogowym uprawnia do jej lokalizacji w pasie drogowym. Skoro – jej zdaniem- organ nie rozpoznał w ustawowym terminie wniosku, służyła jej skarga na bezczynność organu. Tak więc nie można podzielić stanowiska strony, że w toku postępowania wywołanego jej wnioskiem z lutego 2006r. organ wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego. Ubocznie należy zauważyć, że wniosek z 2006r. nie dotyczył tej samej reklamy . Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy, w zw. z §pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, ze zm.).