II GSK 2156/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2295/10 w sprawie ze skargi M. K. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2295/10 oddalił skargę M. K. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezes ARiMR pismem z [...] maja 2010 r. poinformował M. K. o odmowie przyznania pomocy finansowej na inwestycję w chów i hodowlę ryb podnosząc, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. 147, poz. 1193; dalej: rozporządzenie z 7 września 2009 r.) pomoc na realizację operacji w ramach środka Inwestycje w chów i hodowlę ryb przyznaje się podmiotowi, który jest uprawniony do rybactwa w rozumieniu art. 4 ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 189 poz. 1471). Skarżący - mimo wezwania - nie udokumentował faktu, że jest uprawniony do rybactwa w świetle ww. ustawy. Pismem z [...] września 2010 r. M. K. został zawiadomiony o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym na pismo Prezesa ARiMR z [...] maja 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że § 43 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 7 września 2009 r. stanowi, iż jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął braków wniosku lub nie złożył wyjaśnień w wyznaczonym terminie Agencja ponownie wzywa go do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a jeżeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokona ich w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. W ocenie Sądu analiza materiału znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego przeczy twierdzeniu skarżącego o naruszeniu ww. przepisu, z uwagi na zaniechanie powtórnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień. Z akt sprawy wynika bowiem, iż M. K. był dwukrotnie wzywany do usunięcia braków wniosku. Pierwsze wezwanie wysłano do niego 14 grudnia 2009 r., natomiast drugie 1 lutego 2010 r. W następstwie powyższych wezwań skarżący składał dokumenty (dwukrotnie), w istocie będące uzupełnieniem wniosku o dofinansowanie. Ponadto 26 lutego 2010 r. został wezwany do złożenia dodatkowych wyjaśnień i takie wyjaśnienia złożył. Oprócz tego nadesłał do organu kolejne dokumenty w ramach uzupełnienia wniosku, które wpłynęły 14 maja 2010 r. W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie może być mowy o naruszeniu § 43 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 7 września 2009 r. Stwierdził również, że nie został naruszony art. 14 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72, poz. 619; dalej: ustawa z 3 kwietnia 2009 r.) w zw. z § 43 ust. 4 rozporządzenia z 7 września 2009 r., gdyż organ rozpatrzył cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w piśmie z [...] września 2010 r., będącym informacją o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to skarżący otrzymał już jednak po wniesieniu skargi, co oznacza, iż nie znał jego treści, gdy formułował zarzuty przeciwko rozstrzygnięciu z [...] maja 2010 r. Ponadto art. 14 ust. 3 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o przyznanie pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek. Przy czym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd stwierdził, że ciężar dowodu wiąże się z kolejnym zarzutem skargi, o naruszeniu § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 7 września 2009 r. w związku z art. 4 ust 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy o rybactwie śródlądowym. Zdaniem Sądu, to na skarżącym w toku postępowania ciążył obowiązek wykazania okoliczności wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, a więc okoliczności, które dokumentowałyby działania związane z prowadzoną przez stronę gospodarką rybacką. Okoliczności takich skarżący nie udokumentował. Wykazał jedynie, że jest właścicielem, bądź posiadaczem nieruchomości znajdujących się częściowo pod wodami, oraz to, że zamierza w przyszłości prowadzić gospodarkę rybacką. Ma zatem rację organ twierdząc, że skarżący jedynie zgłosił zamiar prowadzenia działalności nadzorowanej, związanej z chowem i hodowlą ryb, oraz że na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie (ale także i do dnia wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia) nie posiadał weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (zob. art. 5 ust 9 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zwierząt). Zasadne były również, zdaniem Sądu, wywody organu odnoszące się do przedłożonego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, które nie było pozwoleniem wydanym na szczególne korzystanie z wód. M. K. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 ppsa i art. 146 ppsa (w zw. z § 43 ust. 2, 3, 4, oraz załącznikiem nr 2 ust. 1 do rozporządzenia z 7 września 2009 r. oraz w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z 3 kwietnia 2009 r., polegające na dokonaniu powierzchownej i wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, na nietrafnym, a przy tym niepełnym przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego, w tym na przyjęciu błędnych ustaleń m.in. co do tego, że skarżący nie udokumentował w wymagany sposób, iż jest uprawniony do rybactwa, a wszystkie wezwania wystosowane przez organ czyniły zadość przepisom prawa. W konsekwencji powyższego, na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy akt ten wydany został przez organ z naruszeniem ww. obowiązujących organ przepisów proceduralnych, polegającym w szczególności na braku wystosowania powtórnego wezwania do uzupełnienia braków (do wyjaśnień), naruszeniu praworządności, braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy przed rozstrzygnięciem sprawy oraz niedokonaniu należytego, jasnego i precyzyjnego zajęcia stanowiska, co do kwestii, które zdaniem organu stały na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku, w tym braku wyliczenia, jakie dowody byłyby dla organu wystarczające, a jakie zostały nieuwzględnione i dlaczego, co doprowadziło m.in. do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organ i odmowy przyznania pomocy finansowej; b) art. 141 § 4 ppsa (m.in. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa) poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości konkretnych uchybień i argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania i zaledwie ogólnikowe rozważenie podnoszonych zarzutów, przy całkowitym pominięciu pisma skarżącego z 1 kwietnia 2011 r., w którym zawarta była przeważająca część stanowiska procesowego sformułowanego po zapoznaniu się ze spóźnioną odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz pominięciu innych dokumentów z akt sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia 7 września 2009 r. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o rybactwie śródlądowym (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego aktu - pisma) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego ustalenia, że skarżący nie wykazał, że jest uprawniony do rybactwa, a w szczególności poprzez przyjęcie, że wypełnienie zawartego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy obowiązku "udokumentowania działań związanych z prowadzoną działalnością rybacką" jest jedną z przesłanek uzyskania statusu "uprawnionego do rybactwa", podczas gdy - w ramach tej ustawy - przesłanek uzyskania statusu bycia "uprawnionym do rybactwa" należało poszukiwać wyłącznie w ust. 1 art. 4; b) ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 7 września 2009 r., w tym pkt 10, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedstawienie dowodu nadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego oraz pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód stanowiło niezbędne warunki do uzyskania pomocy finansowej w ramach środka priorytetu 2.1 "Inwestycje w chów i hodowlę ryb", podczas gdy jest to sprzeczne z treścią tego załącznika, a co do tego drugiego dokumentu, jest wprost sprzeczne z pkt 10 ustępu 1; c) art. 5 ust. 9 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z tego względu, że żaden przepis tej ustawy nie ma związku ze sprawą, co wynika m.in. z treści ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 7 września 2009 r. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w podsumowaniu stwierdzając, że WSA w W. dokonał dalece niedostatecznej, bardzo powierzchownej kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie dostrzegając wielu uchybień organu mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a nadto samemu błędnie interpretując przepisy prawa materialnego. Rodzaj i charakter omówionych w skardze kasacyjnej uchybień WSA, w tym poważne braki uzasadnienia, pominięcie istotnej części akt sprawy - prowadzi wręcz do sformułowania poglądu, że niezależnie od takich czy innych ostatecznie przyjętych ustaleń i ocen prawnych, postępowanie przed tym Sądem nie było przeprowadzone rzetelnie z urzeczywistnieniem zasad równości i kontradyktoryjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, o których stanowi art. 174 ppsa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania (m.in. art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 ppsa), jak i prawa materialnego (w tym § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 7 września 2009 r. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, art. 5 ust. 9 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt). W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ podstawą oceny prawnej powinien być jedynie prawidłowo ustalony, zgodnie z wymogami ustawowymi stan faktyczny sprawy. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim naruszył art. 141 § 4 ppsa. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać, obok przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W sprawie, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły te przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określały sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej. Rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 151 ppsa łączy się z zastosowanymi przez organ, a ocenianymi przez sąd przepisami prawa materialnego i procesowego. Stąd Sąd pierwszej instancji miał obowiązek ustosunkować się do ustaleń poczynionych przez organ, wskazać obowiązujące przepisy, ocenić ich znaczenie dla sprawy i odnieść się do kwestii prawidłowości ich zastosowania. Nie mówiąc już o tym, że powinien odnieść się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów podniesionych w skardze w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nawet więcej, bo orzekał w granicach sprawy, a nie skargi. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie spełnia omawianych ustawowych wymogów konstrukcji uzasadnienia. Negatywne dla M. K. rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oparte zostało na stwierdzeniu, że skarżący, na którym w toku postępowania ciążył obowiązek wykazania okoliczności dokumentujących działania związane z prowadzoną gospodarką rybacką, nie wywiązał się z tego obowiązku, pomimo dwukrotnych wezwań do usunięcia braków wniosku. Prawidłowość wezwania do wykazania, że skarżący jest uprawniony do rybactwa, Sąd pierwszej instancji ocenił ograniczając się do wskazania, że M. K. kilkoma pismami był wzywany do wyjaśnień, ale jednocześnie Sąd ten w ogóle nie odniósł się do kwestii, czego dotyczyły wezwania, a także czy w ramach żądania konkretnych wyjaśnień, bądź wykazania jakiejś okoliczności, były to dwa takie same wezwania. Regulujące powyższą kwestię przepisy § 43 ust. 2 - 4 rozporządzenia z 7 września 2009 r. stanowią, że jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 41 ust. 3, wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął braków wniosku lub nie złożył wyjaśnień w wyznaczonym terminie Agencja ponownie wzywa go do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a jeżeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokona ich w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Z przedstawionego wzorca wynika, że Agencja ma obowiązek dwukrotnego wezwania do usunięcia tych samych braków. Ponowne wezwanie do usunięcia braków, dokonywane jest po przeprowadzeniu oceny otrzymanej odpowiedzi. W postępowaniu dotyczącym usunięcia braków istotne jest prawidłowe powiązanie wezwania do usunięcia braków z udzieloną odpowiedzią, co ma na celu ustalenie, czy w wyniku udzielonej odpowiedzi ujawnił się nowy brak, czy też jest on związany z poprzednio ujawnionym, do którego usunięcia strona została już wezwana. (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1405/11, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) W sprawie, w żadnym z wezwań kierowanych do strony przez organ przed datą 26 lutego 2010 r. nie było zobowiązania do wykazania, że M. K. jest uprawnionym do rybactwa. Takim wezwaniem nie była w szczególności zawarta w piśmie z 1 lutego 2010 r. informacja, że Prezesa ARiMR skierował w tym przedmiocie zapytanie do Instytucji Zarządzającej. Ponadto, co w sprawie ma zasadnicze znaczenie, wezwania kierowane były do M. F., a nie do skarżącego M. K. Wzmianka o tym adresacie, to adnotacja na wniosku w pkt I.1.7. oraz na dołączonym do wniosku biznes-planie, iż jest to podmiot uprawniony do kontaktu w sprawie wniosku. Nie był to zatem ani przedstawiciel ani pełnomocnik strony, w tym zakresie akta administracyjne nie zawierają żadnego oświadczenia wnioskodawcy. Ze znajdujących się w aktach wezwań oraz samego zaskarżonego pisma z [...] maja 2010 r. wynika, iż organ traktował M. F. jako wnioskodawcę, którego dodatkowo pouczał o możliwości ustanowienia pełnomocnika. Ostatecznie skierował pismo kończące postępowanie administracyjne do M. F., stwierdzając w nim, że odmawia płatności M. K. Uznając, że wezwania do usunięcia braków były prawidłowe, Sąd pierwszej instancji powinien niewątpliwie odnieść do powyższych kwestii, w tym w szczególności do kwestii prawidłowego oznaczenia adresata pisma. Opierając się na informacji stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] września 2010 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ rozpatrzył cały materiał dowodowy, gdy tymczasem w zaskarżonym piśmie z [...] maja 2010 r. w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz oceny prawnej jest niewiele, zaś uzasadnienie wyroku w zasadzie w ogóle nie odnosi się do analizy materialnoprawnej przepisów. Sąd nie wypowiedział się w zakresie podstawowych dla sprawy kwestii, kto jest uprawniony do rybactwa, co do sposobu udokumentowania tej działalności, a także rodzaju dokumentów potwierdzających takie uprawnienie. Niewątpliwie za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, iż organ ma rację i powołanie się w tym zakresie na odpowiedź na skargę. W konsekwencji za przedwczesną należy uznać analizę innych zarzutów kasacyjnych, do których zresztą trudno się odnieść, bowiem jeśli chodzi o błędną wykładnię, to Sąd pierwszej instancji nie dokonał w zasadzie żadnej wykładni. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oceni legalność zaskarżonej czynności, uwzględniając zaprezentowane powyżej poglądy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).