II GSK 1446/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Dariusz Dudra Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 883/12 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odsetek ustawowych od kwot obejmujących zwrot koniecznych wydatków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w S. 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 883/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] listopada 2011 r. J. K., powołując się na załączony do wniosku odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1364/10, wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o przyznanie jej zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów w kwocie 177.720 zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia [...] stycznia 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K., w 63 postanowieniach z dnia [...] i [...] kwietnia 2012 r. przyznał stronie zwrot koniecznych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór wskazanych w nich pojazdów, za okres od dnia ich przyjęcia na parking do dnia przejścia na rzecz Skarbu Państwa, łącznie kwotę 171.990 zł. W uzasadnieniu każdego z postanowień organ I instancji wyjaśnił, że żądanie zwrotu odsetek jest nieuzasadnione, gdyż zwrot wynagrodzenia następuje na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego, który ustala jego wysokość. Oznacza to, iż przed wydaniem tego postanowienia brak było podstaw do przyjęcia, że organ egzekucyjny pozostaje w zwłoce z zapłatą tegoż wynagrodzenia. Postanowienia te wobec niewniesienia zażaleń stały się ostateczne. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. pełnomocnik strony wyjaśnił, że żądanie odsetek ustawowych za opóźnienie jest jak najbardziej wskazane i choć nie jest związane z zawinieniem organu egzekucyjnego, który wydał decyzję administracyjną dopiero kiedy umożliwiła mu to wiążąca wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego, to naczelnik urzędu skarbowego jako instytucja reprezentująca Skarb Państwa wynagrodzenie to winien wypłacić jednak wraz z odsetkami za opóźnienie. Strona wniosła o zapłatę odsetek ustawowych od kwot przyznanych na podstawie postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] i [...] kwietnia 2012 r. za okresy wskazane w owym piśmie. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odsetek ustawowych od kwot obejmujących zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, przyznanych stronie postanowieniami z [...] i [...] kwietnia 2012 r. Wyjaśnił, że w postanowieniach tych uznał za nieuzasadnione żądanie ustalenia odsetek. W sprawie zapadło więc już rozstrzygnięcie, zatem wystąpiła oczywista przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie żądania ustalenia i zapłaty odsetek ustawowych. Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.. Stwierdził, że zaistniały dwie przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, tj. w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie ostateczne oraz brak normy prawnej, która pozwalałaby wydać rozstrzygnięcie w zakresie, w jakim oczekuje tego wnoszący żądanie. Zdaniem organu, wskazywany przez stronę w zażaleniu przepis art. 359 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - zwanej dalej "K.c.") nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że reguluje on stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, zaś stosunek łączący stronę ze Skarbem Państwa jest stosunkiem administracyjnym. Ponadto, jak podkreślił organ, przepisy art. 100 - 103 u.p.e.a. nie przewidują zarówno terminu, w jakim dozorca winien zgłosić żądanie o przyznanie mu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, jak i terminu wypłaty przyznanych należności. W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że do stosunku takiego - jak w niniejszej sprawie - mogą mieć zastosowanie przepisy K.c., zarówno regulacje dotyczące przedawnienia roszczeń (księga tytuł VI K.c.), jak i te dotyczące odsetek od należności, nie mogłyby mieć zastosowania do należności wynikających z art. 102 § 2 u.p.e.a. w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego, odsetki od sumy pieniężnej należą się (organowi, stronie lub innemu uczestnikowi postępowania) jedynie w przypadkach, gdy wynika to wprost z konkretnej normy tegoż prawa administracyjnego. W tym wypadku sytuacja, w której brak jest takiej normy w przepisach art. 100-103 u.p.e.a. jak i przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest uzasadnioną przyczyną, w której postępowanie w sprawie ustalenia odsetek od kwot przyznanych tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nie może być wszczęte. Mając bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, mimo żądania strony do podjęcia przez organ określonego działania, brak normy prawnej wyklucza podjęcia przez organ oczekiwanych przez stronę działań. Następnie organ odwoławczy podniósł, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. w postanowieniach z dnia [...] i [...] kwietnia 2012 r., rozpatrując wniosek strony z [...] listopada 2011 r. orzekł o przyznaniu jej zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór w kwocie po 2.730 zł za każdy pojazd. W uzasadnieniu każdego z postanowień wskazano przy tym, że żądanie ustalenia odsetek jest nieuzasadnione, gdyż przyznanie należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. następuje na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego, który ustala jego wysokość, a w związku z tym przed wydaniem tego postanowienia brak jest podstaw do przyjęcia, że organ egzekucyjny pozostaje w zwłoce z ich wypłatą. W tej sytuacji ponowne rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia odsetek byłoby drugim w tej samej sprawie, w przypadku gdy postanowienia wydane - w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór - w wyniku wniosku strony z [...] listopada 2011 r. stały się ostateczne. Organ zauważył również, że wydanie postanowienia w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, w myśl art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 K.p.a. stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Organ podkreślił jednocześnie, że w sentencjach postanowień organu I instancji wydanych na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. brak jest rozstrzygnięcia w zakresie żądania przyznania stronie odsetek ustawowych. Jednakże w ich uzasadnieniach organ wyraźnie zaznaczył, że za nieuzasadnione uznał żądanie w tym zakresie. Zatem, jak wskazał organ, mimo nieprecyzyjnego sformułowania treści rozstrzygnięcia, uznać można, że kwestia ta była już rozstrzygana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.. Odnosząc się do argumentów dotyczących naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w S., organ I instancji właściwie zastosował ten przepis. Zgodnie z nim, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem, zdaniem organu, nie ma potrzeby precyzowanie rozstrzygnięcia o słowa podkreślające, że odmawia się wszczęcia postępowania administracyjnego, bądź jak chce strona umorzenia postępowania. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w S. w przedmiotowej sprawie nie można było mówić o szkodzie wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniu władzy publicznej, na co organ przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazując przy tym, że nie można mówić o działaniu niezgodnym z prawem, bowiem dotychczasowe stanowisko organów likwidacyjnych miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa a sądy administracyjne pogląd taki w pełni podzielały, podkreślając jednocześnie, że jest to utrwalona linia orzecznicza. Dopiero ww. uchwała doprowadziła do zmiany poglądu judykatury. Jednakże zmiana orzecznictwa sądów administracyjnych w ocenie tutejszego organu nie może oznaczać, że wcześniejsze rozstrzygnięcia organów likwidacyjnych były niezgodne z prawem. WSA w S. oddalił skargę na powyższą decyzję. W myśl art. 61a § 1 i 2 k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. wszczynające postępowanie), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sytuacja taka zachodzi m.in. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem Sądu, zaistniała opisana wyżej przyczyna z uwagi na rozstrzygnięcie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. ostatecznymi postanowieniami z [...] i [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia skarżącej z tytułu dozoru, jak również uznania żądania ustalenia odsetek ustawowych za nieuzasadnione, a w szczególności wobec braku normy prawnej w przepisach prawa administracyjnego regulującej kwestię odsetek ustawowych za opóźnienie w sprawach dotyczących przyznania wynagrodzenia za dozór. Uprawnienie podmiotu prowadzącego parking strzeżony (dozorcy) realizowane jest wyłącznie na jego wniosek, a o zwrocie wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i przyznaniu wynagrodzenia za dozór orzeka organ egzekucyjny w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (§ 4 art. 102 u.p.e.a.). W kontekście żądania należnych odsetek za opóźnienie w wypłacie wynagrodzenia Sąd uznał, że odsetki zgodnie z ogólną zasadą wywodzoną z treści art. 359 § 1 w zw. z art. 481 § 1 K.c. należą się wyłącznie wówczas, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu, przy czym co do zasady obowiązek zapłaty odsetek aktualizował się będzie dopiero po wezwaniu do ich uiszczenia, chyba że obowiązek ten wynikałby z przepisu ustawy lub prawomocnego orzeczenia. Art. 102 § 2 u.p.e.a. stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek przyznania na żądanie dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami oraz wynagrodzeniem nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń, co wynika z ich istoty. Odsetki są świadczeniem ubocznym względem świadczenia głównego, które stanowi właściwy przedmiot zobowiązania. Wynika ono z korzystania z pieniędzy lub innych rzeczy określonych rodzajowo. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego, jest to bowiem typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych, polegających na tym, że po usunięciu pojazdu jego właściciel powiadamiany jest w trybie administracyjnym o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w razie nieodebrania pojazdu w ustawowym terminie. Przy czym przy nieodebraniu pojazdu przez uprawnioną osobę i przejściu jego własności na rzecz Skarbu Państwa, między jednostką prowadzącą parking a nowym właścicielem pojazdu - Skarbem Państwa nie dochodzi do zawarcia jakiejkolwiek umowy, a w szczególności umowy przechowania pojazdu. Brak jest również w obowiązujących przepisach prawa normy, na podstawie której tworzyłby się między jednostką prowadzącą parking a Skarbem Państwa cywilnoprawny stosunek przechowania pojazdu. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami oraz wynagrodzeniem, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń. W rozpatrywanej sprawie nie może być zatem mowy o naruszeniu przepisów ustawy - Kodeks cywilny, tj. art. 359 w związku z art. 481 § 1, bowiem organ nie mógł ich stosować, jako że nie stanowią one materii prawa administracyjnego, nie są także objęte zakresem art. 102 § 2 u.p.e.a. Mając zatem na uwadze, że przewidziane w tym przepisie uprawnienie organu egzekucyjnego do przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą w postępowaniu egzekucyjnym rzecz ruchomą nie obejmuje ustalenia odsetek związanych z wynagrodzeniem i wydatkami, które mogą być dozorcy przyznane na tej podstawie, a także mając na względzie, że ustalenie odsetek w postępowaniu administracyjnym jest możliwe tylko w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, stwierdzić należy, że ograny orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia odsetek nie może być również wszczęte z ww. względów, w związku z czym odmówiły jego wszczęcia. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisu art. 111 § 1 K.p.a. oraz rozważań na temat niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.) Sąd stwierdził, że obowiązek ustalenia charakteru pisma w oparciu o jego treść, a nie tytuł, dotyczy tylko tych pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne i nie nasuwają wątpliwości. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku informowania i żądania, by strona precyzowała swoje żądania, ewentualnie, by uzupełniała wnioski, których nie składała w chwili wniesienia pisma, jak to miało miejsce w sprawie. Skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, który powinien składane w imieniu strony wnioski formułować w sposób precyzyjny, konkretny, z dochowaniem należytej staranności i które będą odzwierciedlać żądania procesowe. Tymczasem reprezentujący stronę pełnomocnik ani we wniosku z [...] kwietnia 2012 r., ani w zażaleniu na wydane w jego następstwie postanowienie organu egzekucyjnego nie wskazał, że jego celem było złożenie żądania uzupełnienia co do rozstrzygnięcia postanowień z [...] i [...] kwietnia 2012 r. w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 63 § 2 K.p.a. Organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie na żądanie strony, złożone pismem z [...] kwietnia 2012 r., sprawdzając je – stosownie do ww. art. 63 K.p.a. – w zakresie minimalnych wymogów składanych podań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., WSA stwierdził, że żądanie złożone przez skarżącą w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. zatytułowanym "wniosek o wydanie decyzji administracyjnej", było niewątpliwie złożonym przez dozorcę w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. żądaniem przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Przepis ten nie przewiduje przy tym, by organ egzekucyjny ustalając te należności przyznawał dozorcy odsetki od kwot je stanowiących. Zatem, organ egzekucyjny nie mógł wprost, w osnowie (sentencji) postanowień z dnia [...] i [...] kwietnia 2012 r., orzekać w sprawie ustalenia odsetek. Gdyby mimo tego na podstawie tego przepisu tak uczynił, orzeczenie takie jako wydane bez podstawy prawnej dotknięte byłoby istotną wadą powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. zatem jedynie w uzasadnieniach tych postanowień odniósł się do żądania skarżącej w zakresie odsetek, wyjaśniając, że w tej części jest ono nieuzasadnione. Prawidłowo również organ zauważył, że właściwym rozstrzygnięciem powinno było być umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe w części w oparciu o art. 105 § 1 w związku z art. 126 K.p.a., bądź odmowa (w odrębnym postanowieniu) wszczęcia postępowania w trybie art. 61a K.p.a. z uwagi na brak przepisu prawa materialnego pozwalającego organowi rozstrzygnąć w zakresie odsetek. W ocenie Sądu, słusznie organ zwrócił uwagę na to, że mimo nieprecyzyjnego rozstrzygnięcia powyższym postanowieniom nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, wobec czego organ nie rozważał wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Również w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skutkującego koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Bez wątpienia jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w zaskarżonym postanowieniu z [...] lipca 2012 r. wskazano niemożność zastosowania przepisów prawa cywilnego regulujących odsetki od sumy pieniężnej a jednocześnie brak przepisów prawa administracyjnego, pozwalających przyznać odsetki od należności przysługujących dozorcy z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Z tego zatem powodu uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania w zakresie zapłaty odsetek, czego strona zażądała w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. Jedynie dodatkowo wskazano, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Niemniej jednak, co wskazano powyżej, organ nie mógł, wobec braku przepisu regulującego tę kwestię, orzec w sentencji postanowienia w tym zakresie. Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących orzeczenia przez organ jedynie w zakresie częściowym o żądaniu strony, ponieważ organ egzekucyjny nie jest związany ani żądaniem dozorcy, ani też stawkami, jakie ustaliła rada powiatu, które jednakże mogą stanowić jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdów. W związku z tym, orzeczenie na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. co do obu składników należności za dozór nie można nazwać orzeczeniem częściowym. To, że organ nie przyznał stronie wnioskowanej przez nią konkretnej kwoty jakiej oczekiwała ona w postaci odsetek ustawowych od kwoty 177.720 zł, traktując żądanie jako nieuzasadnione, nie oznacza, że jest to orzeczenie częściowe, jak zarzuca skarżąca. W ocenie WSA nie znajduje w ogóle uzasadnienia zarzut naruszenia art. 27 u.p.e.a. Sprawa nie dotyczy egzekucji administracyjnej, zatem w toku sprawy nie był wystawiony, bo nie było takiej możliwości, administracyjny tytuł wykonawczy. Trudno zatem zarzucić organom rozpatrującym sprawę naruszenie przez jego pominięcie, przepisu, który nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Nie sposób też uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiący o możliwości stwierdzenia przez organ nieważności decyzji (postanowienia), w sytuacji gdy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że aby właściwy organ mógł rozstrzygać w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności, uprzednio musiałby wszcząć, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., z urzędu lub na żądanie strony postępowanie w tym zakresie. Postępowanie takie dotyczące postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z [...] maja 2012 r. w sprawie z całą pewnością nie zostało wszczęte, prowadzono natomiast postępowanie zażaleniowe (tryb odwoławczy). Zatem, za pozbawione racjonalnych podstaw uznać należy wywody czynione w skardze przez stronę w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności. Nie znajduje także uzasadnienia, w ocenie Sądu, zarzut sprzeczności z orzeczeniem NSA z 21 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2213/01 oraz naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., ponieważ w obiegu prawnym istnieje postanowienie organu I instancji, od którego strona wniosła zażalenie. Sąd nie podzielił również zarzutu pominięcia przez organ wniosku strony z [...] kwietnia 2012 r. o uzupełnienie orzeczeń z [...] i [...] kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu, z treści tego pisma strony nie wynika, by strona taki wniosek złożyła, w szczególności uwzględniając fakt, że była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zobowiązany jest do działania na zasadzie najwyższej staranności, a tym samym do precyzyjnego i wyraźnego formułowania żądań. Nie znajduje także na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem, m.in. z wyrokiem WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/G1 633/10. Sąd stwierdził, że do przyznania odsetek, nie tylko nie jest wystarczający brak normy prawnej zabraniającej tego, ale potrzebny jest przepis regulujący dany stosunek prawa administracyjnego, który wprost normuje kwestię odsetek od należności pieniężnej albo przepis spoza aktu prawnego właściwego dla danego stosunku, do którego odpowiedniego stosowania odsyła konkretny przepis. Wobec tego w ocenie Sądu nie może być mowy o niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, którego konsekwencją jest prawo poszkodowanego do wynagrodzenia szkody, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących pozostawania przez Skarb Państwa przez okres 7 lat w zwłoce w zapłacie odsetek z tytułu opóźnienia, Sąd stwierdził, że przepisy Rozdziału 6 u.p.e.a. nie przewidują sytuacji, w której organ mógłby przyznać dozorcy odsetki od przyznawanych mu należności, w przypadku gdyby dozorca wystąpił z takim żądaniem. Nie sposób tym samym uznać, że Skarb Państwa pozostaje w jakiejkolwiek zwłoce z zapłatą przypadających dozorcy należności. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. jako reprezentant Skarbu Państwa, nie mogąc działać z urzędu, nie może odpowiadać za niewłaściwie ukierunkowane działania reprezentującego stronę profesjonalnego pełnomocnika, który swoje roszczenie kierował do jednostek samorządu terytorialnego, zamiast do organu (statio fisci) działającego za Skarb Państwa, gdy tymczasem jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie zaś za Skarb Państwa. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. nie miał więc jakiegokolwiek wpływu na to, że skarżąca występowała, jak wynika z treści skargi, z powództwem cywilnym kolejno wobec Gminy K., Starosty K. oraz Policji, a następnie z wnioskiem w trybie administracyjnym do Starosty K.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez brak badania kognicji sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, w sytuacji gdy żaden z warunków wskazanych w pkt a/ bądź b/ nie został spełniony, co może wykluczać kognicję WSA w S., skoro art. 107 K.p.a. wyraźnie rozgranicza rozstrzygnięcie od odrębnego odeń uzasadnienia; 2) art. 107 K.p.a., który jednoznacznie rozgranicza rozstrzygnięcie od odrębnego odeń uzasadnienia, w wyniku czego orzecznictwo NSA przyjmuje, że finalnym warunkiem skuteczności decyzji jest rozstrzygnięcie nawet przy braku uzasadnienia, jako że decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, a poza rozstrzygnięciem nadto uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, przy czym decyzja, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać ponadto pouczenie co do dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi na rozstrzygnięcie nie zaś uzasadnienie; 3) art. 156 § 1 K.p.a., przez pominięcie kontroli z urzędu dlaczego organ administracji publicznej nie stwierdził nieważności decyzji, która jednocześnie - wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa mimo ujawnienia odmowy zastosowania przez ten organ normy z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., jak i art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.; 4) naruszenie przepisu art. 104 § 1 K.p.a., iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, przez akceptację "załatwienia" sprawy przez organ administracji nie na drodze rozstrzygnięcia jej decyzją w osnowie lecz jedynie adnotacją w uzasadnieniu zawierającą wadę skutkującą jej nieważnością z mocy prawa (pkt 7); 5) art. 104 § 2 K.p.a. przez pominięcie, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty "w całości lub w części" albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, co wyklucza odmienne formalnie rozpoznanie jednej części - dotyczącej samego wynagrodzenia z pozostawieniem drugiej części - dotyczącej odsetek za opóźnienie - do niewiążącej prawnie jej oceny w uzasadnieniu; 6) łącznie wskazanych wyżej norm przez uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w oparciu o zakaz wynikający z prawa materialnego przy uzasadnieniu jako podstawy odmowy wszczęcia braku formalnego wniosku strony z żądaniem uzupełnienia decyzji, co oznacza, iż skoro organ "rozstrzygnął" sprawę odsetek, gdy - zdaniem sądu - odsetki nie należą się stronie "z mocy prawa, jakim jest Ustawa Prawo o ruchu drogowym" to decyzja wydana została bez podstawy prawnej i 7) art. 61a § 1 K.p.a., gdy skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, ponieważ instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym; 8) prawa materialnego w postaci stosowanej bezpośrednio normy art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającą stąd hierarchię norm poprzez odmowę zastosowania przez sędziego w oparciu o przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji właściwej normy w miejsce sprzecznych z jej normami przepisów krajowych, a zwłaszcza wykładni opartej o orzecznictwo naruszające podstawowe prawo strony wynikające z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.; 9) prawa materialnego polegające na pominięciu przez WSA, że ustawodawca uregulował kwestię pokrywania wydatków związanych z przechowaniem ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa, gdyż wydatki, w części przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży takich rzeczy, pokrywa się z budżetu Państwa - § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r., co przyjął jako niesporne Sąd Najwyższy w orzeczeniu II CSK 483/ 06, co odnosi się również do odsetek; 10) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie zasady pewności prawa w kontekście efektywnej ochrony prawa jednostki, które Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu nakazał w orzeczeniu "Van Schnijdel" oceniać nie w kategoriach efektywności lecz właśnie z uwzględnieniem zasady pewności prawa; 11) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – prawa do efektywnej ochrony prawnej ocenianej i stosowanej zgodnie z wymogiem bezpośredniego stosowania Karty Praw Podstawowych jako źródła prawa podmiotowego każdego obywatela przyjętego uchwałą pełnej Izby Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z 14 lutego 2008 r.; 12) przepisów postępowania poprzez odmowę uznania zastosowania w sprawie przepisu art. 220 Traktatu Rzymskiego nakazującego w procesie interpretacji prawa krajowego zapewnienia stosowania w pierwszej kolejności Traktatu przez co WSA pominął effet utile - determinującego wymóg zapewnienia każdemu podmiotowi prywatnemu w państwie unijnym praktycznej skuteczności norm prawa wspólnotowego w procesie krajowym; 13) przepisów postępowania, w tym normy art. 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 7 K.p.a. obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zakresie badania zgodności jej czynności z prawem, a w konsekwencji akceptację wykładni contra legem i związaną z tym wykładnię przeciwwspólnotową polegającą na odrzuceniu en bloc zarówno acquis communataire jak i Karty Praw Podstawowych, mimo że oba źródła prawa odpowiednio zastępują, bądź uchylają, prawo krajowe w zakresie z nim sprzecznym albo choćby niezgodnym w zakresie równych praw obywateli, którym w identycznej sytuacji bezczynności administracji przysługują odsetki za opóźnienie w postępowaniu cywilnym, a odmawia im się tego prawa w procesie administracyjnym mimo braku zmiany prawa przez okres oczekiwania na wynagrodzenie; 14) zasad stosowania p.p.s.a. przez pominięcie wykładni związanej z podmiotem zobowiązanym do zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 23/ 04, którego pominięcie skutkuje uwagami krytycznymi WSA kierowanymi w uzasadnieniu wobec pełnomocnika strony, wskazując na nieznajomość akt związaną z kierowaniem wniosków przez innych prawników; 15) obowiązku obiektywizmu sądu przez nierówne traktowanie stron polegające na dokonywaniu z własnej inicjatywy wykładni przez sąd orzekający przesłanek będących źródłem uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu administracji I instancji, mimo ewidentnego braku spełnienia przez ten organ kryteriów formalnych związanych z ustawowym wymogiem uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia, jako że w żaden sposób odmowy wszczęcia postępowania organ ten nie uzasadnił - przy jednoczesnym podkreślaniu braku możliwości wykładni wniosków strony i jej pełnomocnika; W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy w postanowieniach z dnia [...] i [...] kwietnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. orzekł również o żądanych przez skarżącą odsetkach. W osnowie tych postanowień Naczelnik Urzędu Skarbowego orzekł wprawdzie tylko o należności głównej, jednak w uzasadnieniu tych postanowień jednoznacznie stwierdził, iż żądanie zwrotu odsetek nie zasługuje na uwzględnienie (jest nieuzasadnione), gdyż zwrot wynagrodzenia następuje na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa odmowa zwrotu odsetek, mimo iż została zawarta w uzasadnieniu postanowienia, a nie w samej osnowie postanowienia, jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy w sprawie żądanych odsetek. Zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako orzeczenia co do istoty sprawy. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Ta minimalna liczba elementów została zawarta w uzasadnieniu wspomnianych wyżej postanowień, co w połączeniu z uregulowaniami prawa materialnego i procesowego odnoszcego się do sprawy odsetek, pozwala w samej rzeczy na przyjęcie, iż sprawa odsetek została w tych postanowieniach rozstrzygnięta. Kwestia natomiast, czy istniały podstawy materialnoprawne do orzekania o odsetkach, czy też należało w sprawie odsetek umorzyć postępowanie bądź odmówić wszczęcia postępowania była dla niniejszej sprawy bez znaczenia, gdyż powyższe postanowienia nie zostały przez stronę zaskarżone w administracyjnym toku instancji, a zatem stały się ostateczne. Stąd też, w sytuacji gdy skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. ponownie wystąpiła o przyznanie odsetek, to organ trafnie odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie "uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w sprawie żądanych przez skarżącą odsetek stanowiła okoliczność, iż sprawa odsetek została już wcześniej rozstrzygnięta ostatecznymi postanowieniami Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.