IV SA/Po 991/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G.– Oddział w P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wojewoda W., po rozpoznaniu zażalenia [...] na postanowienie Starosty K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] podejmujące zawieszone postępowanie umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozdziale 6 Działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa"), poświęconego zawieszeniu postępowania, ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia zażalenia na postanowienie podejmujące zawieszone postępowanie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł [...]d - Oddział w P. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art.101 § 3 Kpa poprzez brak rozpoznania merytorycznego postępowania zażaleniowego. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 Kpa przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Zdaniem skarżącego aktualna jest nadal treść także uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000, nr 4, poz. 137), w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 Kpa. W uzasadnieniu tej uchwały, na gruncie użytego w art. 101 § 3 Kpa sformułowania "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", zwrócono uwagę, że z przepisu tego nie wynika w żaden sposób, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Skarżący podniósł, że skoro z art. 141 § 1 Kpa wynika, iż zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 Kpa, jest obligatoryjne (organ zawiesza postępowanie), przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania (wystąpienie przyczyn zawieszenia) mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia oraz w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny, a podjęcie postępowania w tych wypadkach jest dopuszczalne, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 Kpa), to strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jeżeli jej zdaniem nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Podstawę wydania powyższego postanowienia stanowiło uznanie przez organ odwoławczy, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym zakresie pogląd organu II instancji, to jednakże z uwagi na błędy proceduralne, w postaci niewłaściwego rozstrzygnięcia, zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W kolejności Sąd postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 101 § 3 Kpa, którego w ocenie skarżącego miał się dopuścić organ odwoławczy. Zdaniem składu orzekającego Wojewoda nie naruszył powyższego przepisu. Zgodnie z art. 144 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 Kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 Kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dokonując wykładni powyższej regulacji odwołać należy się do motywów jakie przyświecały ustawodawcy przy nowelizacji powyższego przepisu. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, iż "Mając (...) na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." (zob. druk nr 2987, http://orka.sejm.gov.pl). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej kodeks, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jak tego aktu, na które przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.103 § 3 Kpa, w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędne byłaby jego nowelizacja. W doktrynie wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Jeżeli okaże się, iż w konkretnym przypadku przedwcześnie zawieszone postępowanie podjęto, to i tak będzie możliwa kontrola działania administracji publicznej w tym zakresie i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, kontrolujący decyzję organu pierwszej instancji lub też przez sąd administracyjny w razie wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. zob. Alicja Plucińska - Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., Lex 2011). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 Kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Ppsa. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego o aktualności poglądu wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137), wskazać należy, że zmiana stanu prawnego jaka nastąpiła od 11 kwietnia 2011 r., wbrew wywodom skargi, spowodowała, że pogląd ten się zdezaktualizował. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, to środek ten stronie, jak zasadnie organ II instancji uznał, nie przysługuje. Pomimo prawidłowego uznania przez organ odwoławczy, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje wydane przez niego rozstrzygnięcie musi być uchylone, ponieważ w razie stwierdzenia, iż dany akt nie podlega zaskarżeniu organ winien na podstawie art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia, a nie, jak uczyniono to w niniejszej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umarzać postępowanie. Stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 Kpa ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 Kpa obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,). W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. W tym stanie rzeczy Sąd, wobec stwierdzania naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, ponieważ art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego umarzające postępowanie zażaleniowe. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy stosownie do wymogów przepisów Kpa wyda prawidłowe rozstrzygnięcie, mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu. MZ