IV SA/Wa 1972/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wycofania z obrotu środka ochrony roślin - oddala skargę - IV SA/Wa 1972/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja") Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej "Główny Inspektor" albo "organ odwoławczy") umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem spółki G. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] (dalej "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie wycofania z obrotu środka ochrony roślin G., o numerze partii [...] i dacie produkcji [...] maja 2011 r. II. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu [...] lutego 2012 r. Inspektor Wojewódzki orzekł o wycofaniu z obrotu środka ochrony roślin G., o numerze partii [...] i dacie produkcji [...] maja 2011 r. (dalej "wycofany środek ochrony roślin", "wycofany środek", "środek ochrony roślin"). Decyzja ta została skierowana do trzech podmiotów: 1) P. z siedzibą w M., tj. dystrybutora wycofanego środka ochrony roślin, 2) A. z siedzibą w B., tj. podmiotu zadeklarowanego na etykiecie wycofanego środka jako jego producenta. 3) skarżącej, tj. podmiotu wprowadzającego wycofany środek na rynek polski na podstawie zezwolenia na jego import równoległy. 2. Skarżąca wniosła do organu odwoławczego odwołanie od decyzji Inspektora Wojewódzkiego. III. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej od decyzji Inspektora Wojewódzkiego, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając brak interesu prawnego skarżącej w sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, organ odwoławczy wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z art.72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2008 r. Nr 33, poz.849 z późn.zm.), dalej "ustawy", wojewódzki inspektor, w drodze decyzji nakazuje wycofanie środka ochrony roślin z obrotu na koszt posiadacza jeżeli zostało stwierdzone, że środek ten nie jest dopuszczony do obrotu, jest podrobiony, przeterminowany, nie odpowiada wymaganiom jakościowym lub jest sprzedawany w uszkodzonych lub nieoryginalnych opakowaniach. Z cytowanego przepisu wynika, że nakaz wycofania środka ochrony roślin z obrotu nakłada się wyłącznie w stosunku do posiadacza tego środka. 2. W niniejszej sprawie wyłącznym posiadaczem wycofanego środka był jego dystrybutor (P. z siedzibą w M.) i tylko ten podmiot posiadał przymiot strony postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. w przedmiocie wycofania środka ochrony roślin. Sprawa administracyjna będąca przedmiotem postępowania prowadzonego przez Inspektora Wojewódzkiego nie dotyczyła natomiast interesu prawnego skarżącej, czyli podmiotu wprowadzającego wycofany środek na rynek polski na podstawie zezwolenia na jego import równoległy. Rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego nie dotyczy bowiem innych ilości, czy partii wycofanego środka, aniżeli wskazane w decyzji i nie wpływa na dopuszczalność prowadzenia obrotu innymi partami tego środka oraz w innych punktach dystrybucji. Podnoszone przez skarżącą kwestie roszczeń reklamacyjnych i odszkodowawczych, które mogą zostać podniesione przeciwko skarżącej w następstwie wycofania środka, pozostają poza przedmiotem postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania wycofania środka z obrotu i nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącej w sprawie. Z podobnych przyczyn interesu prawnego w sprawie nie posiada również podmiot zadeklarowany na etykiecie wycofanego środka jako jego producent. 3. Ocena sformułowana powyżej jest zgodna z oceną interesu prawnego skarżącej w innej sprawie, sformułowaną w nieprawomocnym wyroku Sądu z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1845/11. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając orzeczeniu naruszenie art.28 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje: 1. Skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 k.p.a. w przedmiocie wycofania środka z obrotu, albowiem decyzja Inspektora Wojewódzkiego wpływa na prawa i obowiązki skarżącej, godząc w jej chronione prawem interesy. Pomiędzy sytuacją prawną skarżącej a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące skarżącą "zainteresowanym" tym postępowaniem. W sprawie tej zostały zatem spełnione kryteria nabycia przez dany podmiot statusu strony postępowania, sformułowane w nauce postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym. 2. Wprawdzie istotnie decyzja w przedmiocie wycofania środka z obrotu kierowana jest do posiadacza środka, albowiem wycofanie to następuje na jego koszt, niemniej nie wyklucza to udziału w tym postępowaniu w charakterze stron również innych podmiotów. W art.72 ustawy, na podstawie którego orzeka się o wycofaniu środka z obrotu, nie wskazuje się katalogu stron postępowania w tym przedmiocie. Tym samym ustalanie tych stron odbywa się na podstawie art.28 k.p.a., uwzględniając – przy ocenie, czy w danemu podmiotowi przysługuje interes prawny – nie tylko normy metarialnoparwne zawarte w ustawie o ochronie roślin, ale również wszelkie inne normy administracyjnego prawa materialnego oraz normy prawa cywilnego. 3. Wycofanie z obrotu jednej partii środka ochrony roślin stworzy przesłankę do kolejnych postępowań dotyczących tego środka. Powyższe pogorszy perspektywy sprzedaży przez skarżącą środka na terenie Polski. W interesie skarżącej pozostaje zatem, aby decyzja w przedmiocie wycofania środka była zgodna z prawem. 4. W ślad za doktryną i orzecznictwem sądowym ponownie podnieść należy, że źródłem interesu prawnego w sprawie administracyjnej mogą być przepisy prawa cywilnego. Wycofanie środka ochrony roślin rodzi po stronie skarżącej odpowiedzialność reklamacyjną i odszkodowawczą w stosunku do dystrybutora tego środka na zasadach określonych w art.556 i 471 k.c. Z tych to przepisów prawa cywilnego skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie. Podkreślenia wymaga, że w wypadku podniesienia przez dystrybutora roszczeń odszkodowawczych przeciwko skarżącej przed sądem powszechnym, sąd ten będzie związany ustaleniami decyzji o wycofaniu środka przy ocenie winy skarżącej odnośnie nienależytego wykonania umowy. Niewątpliwie zatem w interesie skarżącej pozostaje udział jako strony w postępowaniu o wycofanie środka w celu wykazania, że środek spełnia wszystkie niezbędne normy i wymagania, co zabezpieczy skarżącą przed roszczeniami dystrybutora podniesionymi w postępowaniu cywilnym. Postępowanie w sprawie wycofania środka z obrotu wpływa zatem bezpośrednio na obowiązki spółki, regulowane prawem cywilnym. 5. Wadliwie organ powołał się w zaskarżonej decyzji na nieprawomocny wyrok Sądu z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1845/11, zaskarżony przez skarżącą skargą kasacyjną do NSA. Wyrok ten dotyczył bowiem decyzji wydanej w sprawie administracyjnej, mającej całkowicie inny przedmiot, aniżeli wycofanie środka ochrony roślin z obrotu (chodziło w niej o zabezpieczenie próbek środka ochrony roślin w czasie kontroli). Ponadto, w przywołanym wyroku Sądu zawarto jedynie ogólne rozważania odnośnie przesłanek nabycia przez podmiot prawa statusu strony w postępowaniu administracyjnym, nie wyjaśniając, dlaczego w okolicznościach rozpatrywanej przez Sąd sprawy interes prawny skarżącej nie został wykazany. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Inspektora Głównego nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy zasadnie zastosował instytucję procesową, przewidzianą w art.138 par.1 pkt 3 k.p.a., tj. zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącej do decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Trafnie ocenił organ, że skarżąca nie posiada własnego interesu prawnego w sprawie o wycofanie z obrotu środka ochrony roślin. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Twierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Nie wystarczy zatem wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr. 34944 i wyrok NSA 3 listopada 2003 r. I SA 30/02 Legalis). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie art.72 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, upoważniającego inspektora wojewódzkiego do nakazania w formie decyzji wycofania środka ochrony roślin z obrotu na koszt posiadacza, jeżeli zostało stwierdzone, że środek ten nie jest dopuszczony do obrotu, jest podrobiony, przeterminowany, nie odpowiada wymaganiom jakościowym lub jest sprzedawany w uszkodzonych lub nieoryginalnych opakowaniach. Trafnie uznano w zaskarżonej decyzji, że decyzja ta odnosi się wyłącznie do sfery praw i obowiązków administracyjnych posiadacza środka, którym w niniejszej sprawie jest jego dystrybutor w Polsce. Skutkiem decyzji jest bowiem zobowiązanie posiadacza środka, na jego koszt, do wycofania środka z obrotu. Nie można uznać, że decyzja wydana na podstawie art.72 ust.1 pkt 1 ustawy, wydana w stosunku do dystrybutora środka, wywołuje jakiekolwiek bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień skarżącej, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Decyzja nie zawiera bowiem żadnych postanowień, odnoszących się bezpośrednio do skarżącej. Nie można oczywiście wykluczyć, że wycofanie środka ochrony może potencjalnie prowadzić do podniesienia przez dystrybutora roszczeń cywilnoprawnych przeciwko skarżącej, niemniej powyższego nie można uznać za bezpośredni skutek wydanej decyzji administracyjnej, która nie reguluje w jakimkolwiek zakresie kwestii odpowiedzialności skarżącej wobec dystrybutora. Związek pomiędzy cofnięciem środka, a powstaniem roszczeń odszkodowawczych wobec skarżącej należy w tej sytuacji uznać za wyłącznie pośredni, kreujący w sprawie interes faktyczny skarżącej (a zatem interes nie podlegający ochronie w postępowaniu administracyjnym), a nie prawny. Nie jest wystarczającym źródłem tego rodzaju interesu, niewątpliwie zrozumiałe z punktu widzenia skarżącej, dążenie przez skarżącą do uzyskania bezpośredniej (tj. jako strona postępowania administracyjnego) możliwości zakwestionowania podstaw do wycofania środka z obrotu, a zatem w dalszej perspektywie zapobieżenia ewentualnym roszczeniom odszkodowawczym. Podkreślenia wymaga, że kwestia ustanowienia na drodze cywilnoprawnej (tj. w umowie skarżącej z dystrybutorem) odpowiednich mechanizmów, stwarzających gwarancję dostatecznie aktywnego i profesjonalnego uczestniczenia przez dystrybutora w postępowaniach administracyjnych, mogących prowadzić do zakwestionowania z różnych powodów dopuszczalność dystrybucji środka na terenie Polski (a tym samym do powstania potencjalnego ryzyka pociągnięcia skarżącej w przyszłości do odpowiedzialności cywilnej przez dystrybutora), w tym gwarancję podjęcia przez dystrybutora współpracy ze skarżącą w podejmowaniu istotnych czynności procesowych w postępowaniu (w szczególności poprzez nałożenie na dystrybutora obowiązków: niezwłocznego poinformowania skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, merytorycznego konsultowania czynności i pism procesowych, udzielenia pełnomocnictwa przedstawicielowi skarżącej, itd.), leżała w zasięgu możliwości skarżącej. Skorzystanie z tego rodzaju możliwości wykluczałoby ryzyko sytuacji, w której bierna postawa dystrybutora w postępowaniu administracyjnym prowadziłaby do niezapobieżenia potencjalnie wadliwemu, nieuzasadnionemu wycofaniu środku w obrotu (podkreślenia w tym kontekście wymaga jednakże, że już chociażby przewidziana w art.72 ust.1 pkt 1 ustawy perspektywa poniesienia przez posiadacza środka ochrony roślin kosztów jego wycofania z obrotu w oczywisty sposób powoduje zainteresowanie dystrybutora korzystnym z jego punktu widzenia, a w konsekwencji powyższego także z punktu widzenia skarżącej, wynikiem postępowania administracyjnego). O konieczności ochrony praw podmiotowych danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, zagrożonych zmianą, czy też uszczupleniem w wyniku wydania orzeczenia przez organ administracji, należałoby mówić w sytuacji, w której po pierwsze, prawa te mogłyby w tym postępowaniu rzeczywiście zostać naruszone, a po drugie, stronie nie przysługiwałaby możliwość ich skutecznej ochrony w innym trybie przewidzianym prawem. Oba te warunki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Odnośnie drugiego ze wskazanych wyżej elementów wskazać należy, że skarżąca będzie miała możliwość obrony przed ewentualnymi roszczeniami dystrybutora na drodze przed sądem powszechnym. Z tych względów i na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.