II GSK 629/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 1103/12 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. I SA/Rz 1103/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., po rozpoznaniu skargi Z. B., uchylił: 1) zaskarżoną decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności; 2) decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji tego organu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], którą ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji przyjął, że decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2012 r. wydana została z naruszeniem zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności, tj. art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz przestrzegania z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej, tj. art. 19 k.p.a., art. 10 ust. 2, art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w brzmieniu sprzed 1 sierpnia 2012 r. Natomiast decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. naruszała art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. Wobec uchylenia obu wskazanych wyżej decyzji, możliwe będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji organu I instancji (Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z dnia [...] maja 2013 r. przez właściwy organ, tj. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd podał, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. wydana została w I instancji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2012 r. W tym reżimie prawnym wszczęto też postępowanie odwoławcze, tj. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego, pomimo zmiany powyższego przepisu, dokonanej ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243), postępowania rozpoczęte pod rządami przepisów w starym brzmieniu powinno zakończyć się w tym samym reżimie prawnym. Ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych. W ocenie Sądu, ogólna zasada stosowania przepisów nowych ma zastosowanie tylko do postępowań odwoławczych, które rozpoczęły swój bieg po 1 sierpnia 2012 r. Zmiana przepisu art. 29 cyt. ustawy powinna być interpretowana w ten sposób, że przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego, ma zastosowanie w tych postępowaniach, w których takie decyzje były wydawane po tej zmianie, czyli po 1 sierpnia 2012 r. Rozstrzygając o niezgodności z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Sąd miał na uwadze przepis art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że decyzja ta została wydana w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności, mimo że jej przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, mimo że wydał ją inny organ i podlegała odrębnemu zaskarżeniu, z którego strona nie skorzystała. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. rozstrzygała o umorzeniu całości postępowania odwoławczego, a nie tylko przed Prezesem Agencji, jako przed organem, który – w jego ocenie – stracił kompetencje organu odwoławczego. Równocześnie przekazano Dyrektorowi P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – jako odwołanie. Zdaniem Sądu, skoro postępowanie odwoławcze zostało umorzone, to brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku (odwołania) przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji – niezależnie od tego, czy istotnie był właściwy do jego rozpoznania. W tych okolicznościach Sąd uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] września 2012 r. oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] sierpnia 2012 r. i rozpoznać wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w zw. z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 243). Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd błędnie uznał, że pomimo utraty z dniem 1 sierpnia 2012 r. przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwości do wydawania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, to właśnie ten organ nadal pozostaje właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie kasatora, rozpatrzenie przez Prezesa Agencji tego wniosku, po zmianie właściwości wynikającej z ustawy o zmianie ustawy o płatnościach, oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu, brak jednoznacznego, wyrażonego wprost przepisem intertemporalnym, określenia woli ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie znowelizowanego brzmienia art. 29 ustawy o Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, nie stanowi luki w prawie. Kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w drodze wykładni dokonanej przez organ stosujący prawo. Zdaniem organu, skoro prawodawca w tym samym akcie prawnym, w odniesieniu do pewnej grupy przepisów, umieszcza przepisy przejściowe (np. art. 10 tej ustawy), a w stosunku do innych tego nie czyni, to oznacza, że jego wolą było ustanowienie w odniesieniu do tych przepisów zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Kasator podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z prawem, Z. B. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Istota ich zmierza do wykazania, że w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, bezwzględnie zastosowanie powinny mieć przepisy znowelizowanego prawa. Nie ulega wątpliwości, że znowelizowana ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243) w art. 5 pkt 1 i art. 13 pkt 2 zmieniła przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Nowelizacja ta wprowadziła zmianę organu właściwego w sprawach ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Oznacza to w sprawie, że w odniesieniu do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, organem właściwym pierwszej instancji jest od dnia 1 sierpnia 2012 r. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zmianie tym samym uległ tryb weryfikacji tego rodzaju decyzji. Strona niezadowolona z decyzji może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, to jest do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Znowelizowana ustawa nie została przez ustawodawcę wyposażona w przepisy przejściowe. Nie ulega także wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w dotychczasowych przepisach prawnych, zgodnie z wymogami legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (interpretacyjne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym /z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej/, PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii interpretacyjnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast.; K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W tym miejscu należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2012 r., czyli w dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej, podstawą jej wydana był między innymi art. 29 cytowanej wyżej ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który stanowił, że decyzję wydawał Prezes Agencji, który do jej wydania mógł upoważnić pracowników Agencji, zaś strona niezadowolona z tej decyzji mogła się zwrócić do Prezesa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Według nowego brzmienia cytowanego wyżej art. 29, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji. W konsekwencji tej zmiany środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji jako organu wyższego stopnia. Zmiana zatem przepisów powinna być interpretowana w ten sposób, że przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego oraz zmianą właściwości organu odwoławczego, jak to trafnie przyjął Sąd I instancji. Z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. wynika prawo strony do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Wyrazem tej zasady, jest prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, a odwołanie to rozpoznaje organ administracji publicznej wyższego stopnia, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 127 § 1 k.p.a.). Zgodnie z powołaną wyżej ustawą o Agencji, organy wyższego stopnia to: Prezes Agencji w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy oddziałów regionalnych w stosunku do kierowników biur powiatowych. Z regulacji tych wynika, że do rozpatrzenia odwołania zawsze co do zasady właściwy jest organ wyższego stopnia lub też przewidziany przez ustawę inny organ, ale zawsze będzie to inny organ niż organ I instancji. Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o Agencji w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012 r. wniosek o ponowne sprawy (przewidziany także w art. 127 § 3 k.p.a.), do którego przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze niż odwołanie. Zasadniczą cechą tego środka jest to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji – Prezes Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie wbrew wywodom kasatora w oparciu o art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zachodziły przesłanki do zakwestionowania decyzji zaskarżonej, jak też do zakwestionowania poprzedzającej ją decyzji umarzającej postępowanie, skoro końcowa decyzja z dnia [...] września 2012 r. dotyczy stosunku materialnoprawnego strony do określonej kwoty środków lub braku tego prawa, natomiast decyzja umarzająca z [...] sierpnia 2012 r. dotyczy postępowania administracyjnego odwoławczego zamykającego drogę do dalszego postępowania. Przyjęcie bowiem koncepcji zastosowania prawa nowego narusza przepisy wyżej wymienione, a także zasadę zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych czy też nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zaprezentowana zatem przez Sąd I instancji koncepcja stosowania nowych przepisów jedynie do tych postępowań odwoławczych, które rozpoczęły swój bieg po dniu 1 sierpnia 2012 r. jest w pełni uzasadniona. Oznacza to bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.