II SA/Ke 858/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013r. sprawy ze skargi A. w K. na uchwałę Rady Powiatu Włoszczowskiego z dnia 25 marca 2010r. nr XXXVI/183/10 zmienioną uchwałą Rady Powiatu Włoszczowskiego z dnia 28 października 2010r. nr XL/213/10 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, a także niepublicznych ośrodków i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania oddala skargę. Uchwałą z dnia 25 marca 2010 r. nr XXXVI/183/10 Rada Powiatu Włoszczowskiego uchwaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, a także niepublicznych ośrodków i placówek oświatowych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. W myśl § 2 tego załącznika 1. Poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – oraz stawek oszacowanych zgodnie z ustawą. 2. Do czasu ustalenia stawki dotacji otrzymywanej przez szkołę na jednego ucznia w roku, na który zostaje ona udzielona, poszczególne części dotacji będą przekazywane przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły w wysokości obowiązującej w roku poprzednim. 3. Po ustaleniu dotacji otrzymywanej przez szkołę na jednego ucznia w roku, na który jest ona udzielana, części dotacji przekazane w trybie określonym w ust. 2 podlegają rozliczeniu, a różnice zostaną uwzględnione przy następnej części dotacji obliczonej na podstawie ust. 1 i przekazywanej przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły. Uchwałą Rady Powiatu Włoszczowskiego z dnia 28 października 2010 r. nr XL2113/10 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVI/183/10, § 2 załącznika do uchwały nr XXXVI/183/10 otrzymał brzmienie: 1. poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – i kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Powiat Włoszczowski. 2. Poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w art. 90 ust. 2a ustawy, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – oraz kwoty stanowiącej 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. 3. Poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego dla placówek niepublicznych, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 ustawy, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – i kwoty przewidzianej na jednego ucznia tego rodzaju placówki w części i oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Włoszczowskiego. 4. W przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – i kwoty przewidzianej na jednego ucznia tego rodzaju ośrodka w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Włoszczowskiego. 5. Do czasu ustalenia stawki dotacji otrzymywanej przez szkoły w wysokości na jednego ucznia w roku, na który zostaje ona udzielona, poszczególne części dotacji będą przekazywane przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły w wysokości obowiązującej w roku poprzednim. 6. Po ustaleniu dotacji otrzymywanej przez szkolę na jednego ucznia w roku, na który jest ona udzielana, części dotacji przekazane w trybie określonym w ust. 5 podlegają rozliczeniu, a różnice zostaną uwzględnione przy następnej dotacji obliczanej na podstawie ust. 1 – 4 i przekazywanej przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły. Pismem z dnia 25 września 2012 r. A. w K. wezwał Radę Powiatu Włoszczowskiego do zmiany treści § 2 uchwały "gdyż dotychczasowa treść jest sprzeczna z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zmianami). Powołany przepis wyraźnie stanowi, że w uchwale Rady Powiatu w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji powinna być m.in. wyraźnie wskazana podstawa obliczania dotacji. Brak tej podstawy jest oczywistą wadą, której istnienie implikuje poważna iluzoryczność, a zatem i potrzebę podejmowania uchwały. Tę podstawę musi wskazać organ ustawodawczy a nie zarządzający jak to się dzieje w praktyce". W odpowiedzi na to wezwanie, doręczonej A. w dniu 29 października 2012r. Starosta Włoszczowski poinformował, że § 2 trybu udzielania dotacji dla szkół niepublicznych ... określony uchwałą z dnia 25 marca 2010 r. został zmieniony na mocy uchwały nr XL/213/10 Rady Powiatu z dnia 28 października 2010 r. Wskazał nadto, że nie zachodzi jego zdaniem konieczność dokonania sugerowanej zmiany § 2. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze (złożonej za pośrednictwem organu w dniu 19 listopada 2012 r. – data nadania w urzędzie pocztowym k. 46) A. w K. domagał się stwierdzenia nieważności § 2 załącznika do uchwały nr XXXVI/183/10, zmienionego uchwałą nr XL/213/10 z dnia 28 października 2010 r., jako sprzecznego z treścią art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wskazał na wstępie, że jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych i korzystający z dotacji oświatowej ma interes prawny w tym, aby wzajemne prawa i obowiązki były kształtowane zgodnie z prawem. Dalej podniósł, że przez całe lata funkcjonował w warunkach niezgodnych z prawem działań administracji publicznej, składane skargi spotykały się z brakiem zrozumienia nie wyłączając Ministerstwa Edukacji Narodowej. Wreszcie w okresie od 10 stycznia do 26 kwietnia 2012 r. NIK przeprowadziła kontrolę finansowania ponad gimnazjalnych szkół niepublicznych przez jednostki samorządu terytorialnego województwa wielkopolskiego. Zasadniczą przesłanką negatywnej oceny tych jednostek było ustalenie, że w badanych uchwałach dotacyjnych brak było podstaw obliczania dotacji (str. 7 wers 4 od góry i wers 1 i 2 od dołu). Takim brakiem dotknięta jest również zaskarżona w tej sprawie uchwała, której § 2 ust. 1 załącznika do niej jest namiastką poprawnej legislacji. Treść tego przepisu uniemożliwia podmiotowi dotowanemu jakąkolwiek weryfikację prawidłowości ustalenia dotacji, RIO uniemożliwia kontrolę prawidłowości podstawy obliczania dotacji, a sądowi administracyjnemu kontrolę tejże podstawy. Umożliwia za to jednostce samorządu terytorialnego przerzucanie kompetencji do ustalania wysokości dotacji na organy wykonawcze i powoduje nieomal całkowitą uznaniowość przyznawanych dotacji dla podmiotu dotowanego. Skarżący powołał się na stronę internetową www.nikgov.pl, na której został opublikowany protokół NIK. Poddał także "w wątpliwość prawidłowość ustalenia regulacji załącznikowej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej określanej w skrócie jako p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi uzasadnił tym, że nie został wyczerpany przez skarżącego przed jej wniesieniem tryb ustawowy, albowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło uchwały o numerze XXXVI/183/10, podczas, gdy od ponad dwóch lat obowiązywała uchwała, zmieniająca tę uchwałę, której treści skarżący nie negował. Ponadto wezwanie z 25 września 2012 r. dotyczyło § 2 uchwały, a nie załącznika do niej. Reasumując zdaniem autora odpowiedzi na skargę, skarga została wniesiona przedwcześnie albowiem organ nie został wezwany do ewentualnego usunięcia prawa po wejściu w życie uchwały XL/213/10. W przypadku natomiast merytorycznego rozpoznania skargi organ wskazał, że stosownie do art. 40 ustawy o samorządzie powiatu rada powiatu jest zobligowana do działania uchwałodawczego jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa, zważając, by nie regulować obszarów należących do przepisów wyższego rzędu i nie pozostawać w sprzeczności z nimi. W niniejszej sprawie granice te nie zostały przez radę przekroczone. Organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. IV SA/GL 171/10, w którym wskazano, że jak wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystana jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia w drodze uchwały tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy te muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji. Delegacja zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotyczy bowiem tylko ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania. A. w Kielcach prowadzi szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych i korzysta z dotacji zgodnie z art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Interesu skarżącego dotyczy § 2 ust. 2 regulaminu (określający sposób obliczania dotacji dla szkół o jakich mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty), w którym wskazano na iloczyn liczby uczniów i kwoty stanowiącej 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Stanowi to konkretne uszczegółowienie wskazanej w art. 90 ust. 3 ramy "w wysokości nie niższej niż 50%". Natomiast w § 2 ust. 1 załącznika odniesiono się do obliczania dotacji dla szkół o jakich mowa w art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że to, iż w innym województwie, w wyniku przeprowadzonej przez NIK kontroli stwierdzono pewne ułomności nie oznacza, że tymi samymi wadami jest dotknięta zaskarżona uchwała. W szczególności uchwale tej nie można na przykład zarzucić wadliwości, polegającej na określeniu, że dotacja przysługuje na jednego ucznia w kwocie nie niższej niż 50% wydatków ustalonych w budżecie, skoro w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały określono kwotę w sposób wyraźny na poziomie 50 % ustalonych w budżecie wydatków. Odnosząc się natomiast do poruszonej przez skarżącego wątpliwości co do poprawności ustalania regulacji w formie załącznika organ wskazał, że załącznik jest integralną częścią uchwały i razem z nią został promulgowany. W § 1 uchwały określono, że "ustala się tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, a także niepublicznych ośrodków i placówek oświatowych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały". Tak więc w treści uchwały znajduje się jednoznaczne wskazanie i odniesienie do tego załącznika. Ze względu na objętość i zakres regulacji "trybu udzielania i rozliczania dotacji.." zasadnym było jego sprecyzowanie w formie załącznika, stanowiącego integralną część uchwały, co jest zgodne z zasadami techniki prawodawczej. Podniesiono także, że skarga w zasadzie nie wskazuje precyzyjnych zarzutów ani ich podstaw materialnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty – stanowiący jej integralną część załącznik, a konkretnie jego § 2. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb o jakim mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142. poz. 1592 ze zmianami), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Otóż w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, skarżący z tego obowiązku się wywiązał. Co prawda w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa błędnie wskazał, że zaskarża § 2 uchwały, zamiast § 2 załącznika tej uchwały, tym niemniej skoro w wezwaniu tym zarzucono, że treść § 2 jest sprzeczna z treścią art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie można było mieć żadnych wątpliwości, że faktycznie skarżącemu chodziło o § 2 załącznika, nie zaś § 2 uchwały, zgodnie z którym "traci moc uchwała Nr XIV/85/08 Rady Powiatu Włoszczowskiego z dnia 14 lutego 2008 r. – w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe realizowane przez niepubliczne szkoły zakładane i prowadzone na terenie Powiatu Włoszczowskiego". Z udzielonej na wezwanie do usunięcia naruszenia odpowiedzi także zdaje się wynikać, że jej autor nie miał wątpliwości co do tego, że A. kwestionuje § 2 załącznika do uchwały, a nie § 2 samej uchwały. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło uchwały nr XXXVI/183/10, podczas, gdy w chwili jego otrzymania obowiązywała od ponad dwóch lat uchwała zmieniająca kwestionowaną uchwałę i dlatego skarżący nie miał podstaw prawnych do złożenia skargi, gdyż nie negował zmian w tej uchwale, to takie stanowisko zdaniem Sądu jest nieuzasadnione. Przede wszystkim bowiem podkreślenia wymaga, że cały czas obowiązuje uchwała nr XXXVI/183/10 z dnia 25 marca 2012 r., która tylko została zmieniona - a dokładnie § 2 jej załącznika - uchwałą nr XL/213/10. Fakt, że w skardze A. sprecyzował, że zaskarża § 2 załącznika do uchwały nr XXXVI/183/10 zmienionego uchwałą nr XL/213/10 nie oznacza, że przedmiotem skargi są inne przepisy niż te, które zostały wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zaś skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia, należało rozpoznać ją merytorycznie. Niewątpliwie A., ponieważ korzysta z dotacji w związku z prowadzeniem szkół niepublicznych, ma interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę, podjętą na podstawie delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzenie to nie jest jednak jednoznaczne z uznaniem, że uchwała w zaskarżonej części narusza prawo, a tylko wówczas zachodziłaby podstawa do uznania, że narusza ona interes prawny skarżącego i jako sprzeczna z prawem powinna być wyeliminowana. Swoje zarzuty pod adresem § 2 załącznika do uchwały A. formułuje powołując się na treść protokołu NIK z przeprowadzonej w okresie od 10 stycznia do 26 kwietnia 2012 r. kontroli jednostek samorządu terytorialnego województwa wielkopolskiego, a konkretnie na zawarte na stronie 7 wers 4 od góry i wers 1 i 2 od dołu stwierdzenia: "niedostateczne określenie, w podejmowanych przez organy stanowiące uchwałach, trybu udzielania i rozliczania dotacji, w szczególności brak wskazania podstawy obliczania dotacji" oraz "W konsekwencji oznaczało to przejęcie, bez podstawy prawnej, kompetencji organów stanowiących do określania tej podstawy przez organy wykonawcze". Pomijając to, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK na terenie innego województwa nie mogą stanowić kryterium, w oparciu o które sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności konkretnego aktu prawa miejscowego, to nawet uznając, że takie właśnie zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały formułuje A. w K., stwierdzić należy, że są one w niniejszej sprawie nieuzasadnione. Zacytowana wyżej w drugiej kolejności "nieprawidłowość" wskazana w protokole NIK odnosiła się do sytuacji opisanej w zdaniu poprzedzającym zacytowane zdanie, a mianowicie, że w jednej z uchwał ocenianych przez NIK "zamiast wskazania konkretnej wartości tego wskaźnika powtórzono ustawowy zapis, zgodnie z którym dotacja przysługuje na jednego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % wydatków ustalonych w budżecie powiatu". Tymczasem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w § 2 ust. 2 precyzuje, że poszczególne części dotacji oblicza się jako iloczyn liczby uczniów oraz kwoty stanowiącej 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków (...). Jeśli natomiast chodzi o zarzut braku wskazania w zaskarżonej uchwale podstawy obliczania dotacji to zauważyć należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i obecnie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 1026/11 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) "upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. Podkreślić należy, że ustalenie podstaw dotacji, o którym mowa w tym przepisie winno być w uchwale uwzględnione, a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin rozliczenia dotacji". Podstawy obliczania dotacji zostały określone przez ustawodawcę w przepisach art. 90 ust. 1a i ust. 2a-3b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu nie było możliwe ustalenie innej podstawy ustalania dotacji niż ta, jaka wynika z art. 90 ust. 2a i ust. 3. Jedyne, co Rada Powiatu Włoszczowskiego mogła zrobić to skonkretyzować regulację, wynikającą z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, co też zostało dokonane poprzez wskazanie w § 2 ust. 2, że poszczególne części dotacji oblicza się jako iloczyn liczby uczniów oraz kwoty stanowiącej 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków (...). Dodatkowo zauważyć należy, że nawet w "uwagach i wnioskach" protokołu NIK, na który powołuje się skarżący wskazano: "Najwyższa Izba Kontroli proponuje rozważenie podjęcia działań w celu wprowadzenia zmiany ustawowego sposobu obliczania dotacji dla niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Zmiana ta mogłaby polegać na zastąpieniu dotychczasowej podstawy obliczenia dotacji tj. ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, kwotami przewidzianymi na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez JST. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli przyjęcie zaproponowanej zmiany pozwoliłoby na zrezygnowanie m.in. z korzystania z nieweryfikowalnych danych o wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkół publicznych danego typu i rodzaju. Wyeliminowane zostałyby też problemy związane z ustalaniem podstaw obliczania dotacji, tj. m.in. ustaleniem wydatków w poszczególnych szkołach publicznych...". Jak z powyższego wynika adresatem postulowanych przez NIK zmian jest ustawodawca, nie zaś organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu nie stanowi także naruszenia prawa zamieszczenie regulaminu o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w załączniku do uchwały, stanowiącym jej integralną część. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione przez skarżącego zarzuty okazały się niezasadne, a ponadto uchwała w zaskarżonej części nie narusza prawa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.