IV SA/Po 1109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak przy udziale sprawy ze skargi "A" w P. na decyzję W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. na rzecz skarżącej "A" w P. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] lipca 2012 roku pismo znak [...] postanowił wyznaczyć nowy termin wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją na dzień [...] września 2012 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją administracyjną z dnia [...] lipca 2012 roku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. (dalej jako: Komendant Miejski PSP) nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień tj. zapewnić nawodnienie pionu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z zaworami [...] oraz wykonać próby potwierdzające prawidłowość zadziałania instalacji w budynku przy ul. G. [...]. Termin wykonania obowiązków określono na dzień [...] sierpnia 2012 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. H. C. w P. W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: W. Komendant Wojewódzki PSP) stanął na stanowisku, że decyzja wydana przez Komendanta Miejskiego PSP nakładająca na Spółdzielnię Mieszkaniową im. H. C. w P. wykonanie opisanego w niej obowiązku jest w pełni zasadna. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazano, że odwołujący się od przedmiotowej decyzji podnosi zarzut, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wykonanie nawodnienia pionów instalacji wodociągowej przeciwpożarowej (suchych pionów) należy wykonać przy nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków, natomiast w budynku przy ul. G. prace takie nie są prowadzone. W opinii W. Komendanta Wojewódzkiego PSP taka argumentacja jest błędna gdyż obowiązek nawodnienia suchych pionów wynika wprost z § 18 ust. 1 pkt 3 oraz § 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010 r. Nr 109, poz. 719). Wyposażenie budynków wysokich i wysokościowych w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową umożliwia skuteczne podawanie wody i prowadzenie akcji gaśniczej. Ma to szczególny wpływ przy prowadzeniu działań ratowniczych na wyższych piętrach budynków wysokich i wysokościowych. Biorąc pod uwagę stan bezpieczeństwa pożarowego oraz uznając odwołanie za bezzasadne W. Komendant Wojewódzki PSP orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I-instancyjnej i wyznaczył nowy termin realizacji nałożonego obowiązku. Skargę do sądu administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. H. C. w P. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez ustalenie nierealnego terminu wykonania obowiązku o jakim mowa w tym przepisie. Ponadto wskazano na naruszenie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów'- budowlanych i terenów, poprzez jego pominięcie i nie zastosowanie w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności podniesiono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej jako: kpa) poprzez powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu o utrzymaniu decyzji w mocy, podczas gdy z sentencji decyzji wynika, iż decyzja w części została uchylona, a także art. 107 kpa, poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji. W skardze wskazano również na uchybienie wymogom art. 10 kpa, poprzez nie zapewnienie Skarżącej możliwości zapoznania ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie, jak również naruszenie art. 7 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na zmianie przez organ II instancji podstawy prawnej z jakiej organ I instancji wywiódł obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji, z jednoczesnym brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego w tym zakresie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lipca 2012 r. jako naruszających przepisy prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że na Spółdzielnię Mieszkaniową im. H. C. w P. nałożono obowiązek zapewnienia nawodnienia pionu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej oraz wykonanie próby potwierdzającej prawidłowość zadziałania urządzenia. Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności nałożenia na stronę skarżącą spornego obowiązku oraz prawidłowości wyznaczenie terminu jego realizacji. Materialnoprawną podstawę nałożonego obowiązku stanowił przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm. – dalej jako: ustawa o PSP) w myśl którego komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia zasadności nałożenia na stronę skarżącą obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej wyjaśnić należy, że zarzuty skargi - w tej materii - okazały się niezasadne. Przede wszystkim w rozpatrywanym przypadku przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze, które - co niekwestionowane – stwierdziły pewne nieprawidłowości. Ustalenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej udokumentowano w protokole. Jak wynika z tego protokołu, strona skarżąca nie dysponowała dokumentacją potwierdzającą wykonywanie okresowych przeglądów instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Tymczasem, jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm. – dalej jako: ustawa o ochronie przeciwpożarowej) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Jednocześnie, w myśl § 25 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.u. Nr 109, poz. 179 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków) w budynkach wysokich i wysokościowych o dwu lub więcej klatkach schodowych nawodnione piony powinny być połączone ze sobą na najwyższej kondygnacji przewodem o średnicy nominalnej (DN) co najmniej DN 80. Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że nawodnienie pionu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej jest niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych w przypadku wystąpienia pożaru. Dlatego też nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Przede wszystkim, bowiem stronie skarżącej – na etapie postępowania odwoławczego – umknęło, że przywołuje ona przepisy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Tymczasem, przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów reguluje powoływane przez organy obu instancji rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (§ 1 ust. 1). Nie może zatem budzić wątpliwości strony skarżącej, że obowiązek, który został na nią nałożony wynika z § 25 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i został uregulowany w Rozdziale 5 zatytułowanym "Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa". Nie może być on zatem wiązany – jak czyni to strona skarżąca – wyłącznie z procesem realizacji nadbudowy, rozbudowy czy też zmiany sposobu użytkowania. Nie można na tej podstawie - jak również czyni to strona skarżąca – kwestionować a limine zasadności nałożenia na Spółdzielnię obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Podzielić jednak należy stanowisko strony skarżącej, iż postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w myśl którego w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz w § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że na żadnym etapie postępowania strony skarżącej nie pouczono o możliwości stosowania rozwiązań zamiennych w okolicznościach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Z akt sprawy nie wynika, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w ogóle rozważano możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że już na etapie postępowania odwoławczego strona skarżąca składała deklarację przedstawienia rozwiązania zamiennego, bowiem w miejsce wskazanego w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązku nawodnienia pionu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej oraz wykonania próby potwierdzającej prawidłowość zadziałania tej instalacji oświadczyła, że do 31 sierpnia przedłoży protokół z przeglądu instalacji suchych pionów i hydrantów w budynku. Takie twierdzenia strony powinny skutkować koniecznością rozważenia czy nie stanowią one inicjatywy strony skorzystania z możliwości o jakiej mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, co wiązałoby się z koniecznością ustalenia i rozważenia czy w nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek gdy spełnienie wymagań określonych w decyzji administracyjnej jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania i dopuszczalne jest zastosowanie rozwiązań alternatywnych (por. wyrok NSA z 18.01.2011 r. sygn. II OSK 18/10). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustaleń takich nie poczyniono, strony nie pouczono o możliwości wynikającej z § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, jak również opcji tej nie rozważano na żadnym etapie postępowania. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi, strona skarżąca podnosi bardzo konkretne obawy związane z ewentualną realizacją nałożonego na nią obowiązku, Te okoliczności, w ocenie Sądu, winny zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego, Odnosząc się w dalszej kolejności do innych uchybień przepisom prawa, które – w ocenie Sądu – miały w okolicznościach rozpatrywanej sprawy miejsce i nie pozostały bez wpływu na wynik sprawy, podzielić należy przekonanie strony skarżącej o wadliwym określeniu terminu wykonania nałożonego obowiązku. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia terminu realizacji obowiązku wykonania obowiązków przeciwpożarowych, podejmowanego w granicach uznania administracyjnego (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia prawa materialnego poprzez wyznaczenie tego terminu z naruszeniem art. 26 ust. 1 ustawy PSP. Organ wydając nakaz jednocześnie ustalił termin wykonania nałożonego obowiązku, do czego niewątpliwie był uprawniony na podstawie przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o PSP. Uwadze organu umknęło jednak, że rozstrzygnięcie w przedmiocie terminu realizacji obowiązku wynikającego z nakazu ma w rozpatrywanym przypadku charakter decyzji uznaniowej. Decyzja w przedmiocie ustalenia terminu wykonania obowiązku podejmowana w granicach uznania administracyjnego podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem, gdyż wymaga zbadania, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo zgodnie z art. 7 kpa uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 461). Decyzja ustalająca termin powinna zgodnie z art. 107 § 3 kpa zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w tym zakresie. Ważne jest również, aby istniała realna możliwość wykonania obowiązku w terminie określonym w decyzji nakładającej ten obowiązek. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona decyzja doręczona została stronie skarżącej w dniu [...] września 2012 r. W nakazie zobowiązano skarżącą spółkę do wykonania obowiązków przeciwpożarowych w terminie do 24 września 2012 r. W zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie uzasadnił terminu wykonania nakazu. Tymczasem, termin do usunięcia stwierdzonych uchybień musi być ustalony w sposób racjonalny, a zatem u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, warunki atmosferyczne, stopień zagrożenia pożarowego). Stanowisko organu w powyższym zakresie jest niezbędne do oceny realności terminu nałożonego przez organ w celu wykonania obowiązku (por. zdanie odrębne do wyroku WSA z 25.01.2012 r., sygn. II SA/Bd 1231/11). Reasumując, organ określając w ramach uznania administracyjnego termin wynikający z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP miał obowiązek uzasadnić stanowisko w oparciu o zakres prac, które należy wykonać w związku z nałożonym obowiązkiem. W tym zakresie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie przedstawiły żadnych rozważań. W tym zakresie zgodzić należy się, ze stroną skarżącą, iż zaskarżona decyzję wydano z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP oraz art. 107 § 3 kpa. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają, bowiem kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 18/10, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 625/06, wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r. w sprawach II OSK 490/06 i II OSK 483/06 oraz wyrok NSA z dnia 26 września 2007 roku w sprawie II OSK 1254/06). Za niezasadny uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 10 kpa. Zgodzić można się wprawdzie ze stroną skarżącą, że obowiązkowi dokonania stosownego zawiadomienia w trybie art. 10 kpa uchybiły organy obu instancji. Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 10 kpa - zwrócić należy uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08). Jak wynika ze skargi, strona skarżąca nie wiąże faktu uchybienia wymogom art. 10 kpa, z żadnymi konkretnymi skutkami. Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzono naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP i § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków oraz art. 7 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie, również strona skarżąca zwraca uwagę, na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa podnosząc, że przepis ten stanowi podstawę prawną decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy, natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części. Wobec powyższego koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt. 1 wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie ustalenie i rozważenie okoliczności wynikających z § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, a w ich następstwie rozważenie, z uwzględnieniem okoliczności opisanych w niniejszym wyroku i precyzyjne uzasadnienie wyboru terminu wyznaczonego do wykonania nałożonego obowiązku. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa orzeczono w pkt. 2 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, w pkt 3 wyroku.