II OSK 1624/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1055/12 w sprawie ze skargi S. F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1055/12, oddalił skargę S. F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 15 marca 2012 r. (wpływ do organu 19 marca 2012 r.) S. F. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu toczącym się przed tym organem w związku z rozpoznaniem odwołania od decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji "Gospodarowania wodą" na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia – M. P.. W pkt. 2 ww. pisma wniósł "o uchylenie decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji". W uzasadnieniu powyższego pisma podał, iż na mocy decyzji Starosty N. z dnia [...] listopada 2003 r. jest uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego i prowadzi M.. W jego ocenie zatwierdzona decyzją z dnia [...] października 2011 r. "instrukcja gospodarowania wodą" koliduje z jego prawami pochodzącymi z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i prawa należącej do niego elektrowni. W związku z tym uważa, że przysługują mu prawa strony o nadanie których wnosi w postępowaniu o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą dla elektrowni J. Z.. W omawianym piśmie S. F. wniósł o uchylenie "skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji". W obrocie prawnym nie mogą bowiem istnieć dwie decyzje (jego i skarżona) w jakiejś przynajmniej części sprzeczne. Podkreślił także, że pozbawienie go prawa uczestniczenia w postępowaniu, które dotyczy jego interesu prawnego, jest wadą procesową, która doprowadziła do wadliwości postępowania oraz decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach, po rozpoznaniu powyższego wniosku, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. F.. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że pismo S. F. z dnia 15 marca 2012 r. było odwołaniem od decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2011 r. Zostało ono jednak złożone po upływie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu. Organ podkreślił, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ma prawo do wniesienia odwołania z zachowaniem terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia przewidzianego dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że podmiot, który kwestionuje decyzję i chce być uznany za stronę postępowania może złożyć odwołanie wyłącznie w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu. Ponieważ z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] października 2011 r. została doręczona najpóźniej pełnomocnikowi O. w N. w dniu 20 października 2011 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 listopada 2011 r. Ze stempla pocztowego wynika, że odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym C. w dniu 16 marca 2012 r., a więc po terminie do złożenia odwołania, który upływał w dniu [...] października 2011 r. W związku z tym organ orzekający stwierdził, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony bowiem S. F. nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 58 § 1 i § 2 kpa. Organ orzekający pouczył S. F. o treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 k.p.a. Podkreślił także, że na etapie postępowania wstępnego nie był uprawniony do ustalenia czy wnoszący odwołanie jest stroną, bowiem takie ustalenia mogą być poczynione dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego. Wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania O. od decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2011 r., utrzymano w mocy tę decyzję. Skargą S. F. zaskarżył powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego wniosek z dnia 15 marca 2012 r. nie był odwołaniem od decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2011 r., ale wnioskiem o dopuszczenie go w charakterze strony do postępowania, w którym decyzja ta została wydana. W zaskarżonym postanowieniu nie wykazano dlaczego pismo skarżącego z dnia 15 marca 2012 r. zostało uznane za odwołanie. Jeżeli jednak podzielić stanowisko organu, że pismo to było odwołaniem, to jego rozpoznanie, nawet przy wadliwości, było integralną częścią postępowania odwoławczego w stosunku do decyzji z [...] października 2011 r. Skarżący wskazał także, że w następstwie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu utracił termin do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, termin do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji (decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 r.) oraz prawdopodobnie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego jego pismo z dnia 15 marca 2012 r., które do organu orzekającego wpłynęło po dniu [...] maja 2012 r., powinno być przez organ potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił ustalenia organu co do zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 15 marca 2012 r. jako odwołania. Ponadto wskazał, że objęte tym pismem odwołanie od decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2011 r. zostało wniesione po upływie wymaganego 14 dniowego terminu do wniesienia odwołań dla stron biorących udział w postępowaniu oraz że odwołaniu temu nie towarzyszył wniosek o przywrócenie terminu. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, w oparciu o art. 134 k.p.a., zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił następnie, że zaskarżone postanowienie nosi datę [...] lipca 2012 r., natomiast decyzja ostateczna w przedmiocie zatwierdzenia "Instrukcji gospodarowania wodą" zapadła [...] maja 2012 r. Wniosek o wznowienie postępowania może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych, a wznowienie na żądanie strony następuje w sytuacji złożenia wniosku w tym przedmiocie w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji – z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli więc skarżący o decyzji z dnia [...] maja 2012 r. dowiedział się dopiero z zaskarżonego postanowienia to wiedza ta umożliwiła mu złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od doręczenia tego postanowienia (o możliwości takiej został w zaskarżonym postanowieniu pouczony). Sąd zwrócił przy tym uwagę, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (jak i skargi do Sądu) jest terminem przywracalnym. Z tego też powodu zarzuty skargi są, w jego ocenie, nieuzasadnione. Sąd podkreślił następnie, że na etapie postępowania wstępnego organ nie rozstrzyga co do zasady o tym, czy wnoszący odwołanie posiada przymiot strony, co należy do etapu rozpoznawczego i manifestuje się wydaniem jednej z decyzji o której mowa w art. 138 k.p.a. Jeżeli w trakcie postępowania wstępnego organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania (podmiotową lub przedmiotową) albo uchybienie terminu do jego wniesienia, wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Skargą kasacyjną S. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 §1 i 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku błędnego przyjęcia, że pismo skarżącego z dnia 15.03.2012 r. jest odwołaniem od decyzji mimo, że zarówno w tytule i pierwszym punkcie żądań było wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym przed Dyrektorem RZGW Gliwice a wywody uzasadnienia skoncentrowane były na wykazaniu, że skarżący powinien być stroną postępowania o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą, 2) art. 3 §1 i 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 66 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. pomimo, że zaskarżone postanowienie nie stanowiło rozstrzygnięcia całości żądań skarżącego w piśmie z daty 15.03.2012 r. co miało przesądzający wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 35 § 2 i 66 § 1 k.p.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia procedury sądowoadministracyjnej – art. 3 §1 i 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, skarżący zmierza do wykazania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku błędnego przyjęcia, że pismo skarżącego z dnia 15.03.2012 r. jest odwołaniem od decyzji podczas gdy zarówno w tytule i pierwszym punkcie żądań było wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym przed Dyrektorem RZGW Gliwice, a wywody uzasadnienia skoncentrowane były na wykazaniu, że skarżący powinien być stroną postępowania o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą i w konsekwencji zaskarżone postanowienie nie stanowiło rozstrzygnięcia całości żądań skarżącego w piśmie z daty 15.03.2012 r. Skarżący nie podnosi przy tym zarzutu naruszenia przepisu art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Prawidłowość zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy pozostaje zatem poza rozważaniami Sądu. Zarzuty skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący, zarzucając, że pismem z dnia 15.03.2012 r. domagał się jedynie dopuszczenia do udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym i równocześnie jego pismo nie było odwołaniem nie wskazuje w jakiej formie i na jakiej podstawie prawnej miałby być dopuszczony do udziału w tym postępowaniu. Bezsporne jest, że S. F. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Starostę N. decyzji z dnia [...].10.2011 r. i że decyzja ta nie została skarżącemu doręczona. Pismo z dnia 15.03.2012 r. zatytułowane "wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony" zawierające wniosek o dopuszczenie na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz o uchylenie decyzji Starosty N. z dnia [...].10.2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zostało złożone do Dyrektora RZGW w Gliwicach w czasie, gdy decyzja Starosty z dnia [...].10.2011 r. nie była ostateczna – toczyło się bowiem postępowanie odwoławcze strony postępowania. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Dopuszczalność odwołania ocenia się na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują natomiast innej formy ( np. przez wydanie postanowienia przez organ ) dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony takiej osoby. Osoba, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł nie może zatem, nie wnosząc w ustawowym terminie odwołania "przystąpić do postępowania odwoławczego" zainicjowanego odwołaniem innej strony i z tego tytułu domagać się przyznania jej uprawnień strony czy też wydania odrębnego aktu o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Możliwość wystąpienia z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony i wydania w tym przedmiocie postanowienia przez organ administracji została przewidziana jedynie dla organizacji społecznych w warunkach określonych w przepisie art. 31 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynikało, iż pismo S. F. z dnia 15.03.2012 r. zatytułowane "wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony" zawierające wniosek o dopuszczenie na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz o uchylenie decyzji Starosty N. z dnia [...].10.2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zostało w niniejszej sprawie wniesione po terminie do wniesienia odwołania ( liczonym w sposób wskazany wyżej ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo to zostało prawidłowo uznane za odwołanie od nieostatecznej decyzji Starosty N. z dnia [...].10.2011 r., wniesione przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie więc organ dokonał oceny tego odwołania pod kątem przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a. i w konsekwencji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. F.. Skarżący S. F. w piśmie wniesionym w dniu 15.03.2012 r. ( a więc w dacie kiedy decyzja Starosty N. z dnia [...].10.2011 r. nie była ostateczna ) powołał się na fakt swojego niezawinionego braku udziału w postępowaniu. Wobec tego, że decyzja organu I instancji w dacie złożenia pisma nie była ostateczna organ nie miał podstaw do uznania tego pisma za wniosek o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z tych samych przyczyn ( nieostateczność decyzji ) organ nie miał obowiązku wzywania S. F. do sprecyzowania, czy pismo nie stanowi podania o wznowienie postępowania, skoro ponadto z jego treści wynikało, że jest to odwołanie od decyzji z dnia [...].10.2011 r. Biorąc jednak pod uwagę, że ochrona uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu, co do zasady, odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania organ prawidłowo, zgodnie w wymogami art. 9 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pouczył skarżącego o trybie postępowania wznowieniowego umożliwiającego ochronę praw strony z przytoczeniem odpowiednich przepisów. Organ poinformował także, że decyzją z dnia [...].05.2012 r. Dyrektor RZGW w Gliwicach po rozpatrzeniu odwołania O. w N. utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...].10.2011 r. Nie było zatem przeszkód, by skarżący w ustawowym terminie złożył podanie o wznowienie postępowania w sprawie . W sprawie nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 jak również art. 35 § 2 i 66 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami art. 3 §1 i 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a.