II SA/Gl 1055/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S.F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą oddala skargę. Pismem z dnia 15 marca 2012 roku (wpływ do organu 19 marca 2012 roku) S. F. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej DRZGW) o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu toczącym się przed tym organem w związku z rozpoznaniem odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji "Gospodarowania wodą" na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia – [...]. W punkcie 2 wymienionego na wstępie pisma wniósł "o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji". W uzasadnieniu powyższego pisma podał, iż na mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...] roku jest uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego i prowadzi Małą elektrownię wodną. W jego ocenie zatwierdzona decyzja z dnia [...] roku – na wniosek J. Z. – "instrukcja gospodarowania wodą" koliduje z jego prawami pochodzącymi z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i prawa należącej do niego elektrowni. W związku z tym uważa, że przysługują mu prawa strony (art. 28 kpa) o nadanie których wnosi w postępowaniu o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą dla elektrowni J. Z. W związku z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu wnioskuje o uchylenie "skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji". W obrocie prawnym nie mogą bowiem istnieć dwie decyzje (jego i skarżona) w jakiejś przynajmniej części sprzeczne. Podkreślił także, że pozbawienie go prawa uczestniczenia w postępowaniu, które dotyczy jego interesu prawnego jest wadą procesową, która doprowadziła do wadliwości postępowania oraz decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]roku nr [...]Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. po rozpoznaniu powyższego wniosku – na podstawie art. 129 § 2 i art. 134 kpa – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. F. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pismo S. F. z dnia 15 marca 2012 roku było odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku. Zostało ono jednak złożone po upływie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ma prawo do wniesienia odwołania z zachowaniem terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia przewidzianego dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że podmiot, który kwestionuje decyzję i chce być uznany za stronę postępowania może złożyć odwołanie wyłącznie w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu (tu powołano orzeczenia sądów administracyjnych). Ponieważ z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] roku została doręczona najpóźniej pełnomocnikowi OPZW w N. w dniu [...]roku to termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 listopada 2011 roku. Ze stempla pocztowego wynika, że odwołanie (pismo noszące datę 15 marca 2012 roku) zostało nadane w Urzędzie Pocztowym C. w dniu 16 marca 2012 roku, a więc po terminie do złożenia odwołania, który upływał w dniu 3 października 2011 roku. W związku z tym organ orzekający stwierdził, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony bowiem S. F. nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 58 § 1 i § 2 kpa. Organ orzekający pouczył S. F. w treści postanowienia o regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 148 kpa. Podkreślił także, że na etapie postępowania wstępnego organ nie był uprawniony do ustalenia czy wnoszący odwołanie jest stroną, bowiem takie ustalenia mogą być poczynione dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego. Wskazano także, iż DRGW w G. decyzją z dnia [...]roku – po rozpatrzeniu odwołania Okręgowego Polskiego Związku Wędkarskiego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, decyzję tą utrzymał w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył S. F., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu tej skargi twierdził, że jego wniosek z dnia 15 marca 2012 roku nie był odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku, ale wnioskiem o dopuszczenie go w charakterze strony do postępowania w którym decyzja ta została wydana. W zaskarżonym postanowieniu nie wykazano dlaczego pismo skarżącego z dnia 15 marca 2012 roku zostało uznane za odwołanie. Jeżeli jednak podzielić stanowisko DRZGW w G., że pismo to było odwołaniem, to jego rozpoznanie, nawet przy wadliwości, było integralną częścią postępowania odwoławczego (w stosunku do decyzji z [...]roku). Wskazał także skarżący, iż w następstwie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu utracił termin do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, termin do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji (decyzją z [...]roku utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] roku) oraz prawdopodobnie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego jego pismo z dnia 15 marca 2012 roku, które do organu orzekającego wpłynęło po dniu 29 maja 2012 roku (a więc prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie decyzji zatwierdzającej instrukcję gospodarowania wodą) powinno być przez organ potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania (tutaj wskazano na wyrok z dnia 8 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 279/10). Skarga została uzupełniona pismem procesowym z dnia 15 stycznia 2013 roku. Organ odwoławczy – odpowiadając na skargę – wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest ostateczne postanowienie DRZGW w G. z dnia [...]roku, którym stwierdzono uchybienie terminu przez S. F. do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Postanowienie to oznacza, że organ odwoławczy uznał pismo z dnia 15 marca 2012 roku (data sporządzenia) za odwołanie od decyzji z dnia [...]roku. Taką ocenę skład orzekający podziela. W piśmie z dnia 15 marca 2012 roku skarżący sformułował żądanie "uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku znak... i przekazania jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji". Z uzasadnienia tego pisma wyraźnie wynika, że skarżący uważa iż powinien być stroną postępowania w którym decyzja ta została wydana ponieważ dotyczy jego interesu prawnego. Instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu I instancji w trybie zwykłym jest odwołanie, które strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 i art. 129 § 2 kpa). W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa, a której organ nie doręczył (nie ogłosił) decyzji. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu. Jednakże stronie, która (jak skarżący) nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył (ogłosił) decyzji wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Podmiotowi takiemu – zdaniem składu orzekającego – przysługuje również uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (podobnie NSA, II OSK 795/10, lex nr 992637). W razie nieskorzystania przez strony, które brały udział w postępowaniu, z odwołań decyzja w myśl art. 16 § 1 kpa staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ doręczył ją wszystkim stronom. Może więc być ona wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (rozdział 12 i 13 dział II kpa). Wtedy to stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy podzielić ustalenia DRZGW w G., że odwołanie objęte pismem z dnia 15 marca 2012 roku od decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku zostało wniesione po upływie wymaganego 14 dniowego terminu wniesienia odwołań dla stron biorących udział w postępowaniu oraz że odwołaniu temu nie towarzyszył wniosek o przywrócenie terminu. Zasadnie zatem w oparciu o art. 134 kpa zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to nosi datę [...]r. natomiast decyzja ostateczna w przedmiocie zatwierdzenia "Instrukcji gospodarowania wodą" zapadła [...]roku. Z kolei wniosek o wznowienie postępowania może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych, a wznowienie na żądanie strony następuje w sytuacji złożenia wniosku w tym przedmiocie w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji – z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli więc skarżący o decyzji z dnia 29 maja 2012 roku dowiedział się dopiero z zaskarżonego postanowienia to wiedza ta umożliwiła mu złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od doręczenia tego postanowienia (o możliwości takiej został w zaskarżonym postanowieniu pouczony). Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (jak i skargi do Sądu) jest terminem przywracalnym. Z tego też powodu zarzuty skargi są nieuzasadnione. Nadto należy wyjaśnić, że w stosunku do wszystkich odwołań organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć tzw. postępowanie wstępne celem ustalenia czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Na etapie tego postępowania wstępnego organ nie rozstrzyga co do zasady o tym, czy wnoszący odwołanie posiada przymiot strony, co należy do etapu rozpoznawczego i manifestuje się wydaniem jednej z decyzji o której mowa w art. 138 kpa. Jeżeli w trakcie postępowania wstępnego organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania (podmiotowe lub przedmiotowe) albo uchybienie terminu do jego wniesienia wydaje postanowienie o którym mowa w art. 134 kpa. Dopiero ustalenie w postępowaniu wstępnym braku przesłanek z art. 134 kpa powoduje "przejście odwołania na etap drugi – rozpoznawczy, w którym organ wydaje jedną z przewidzianych art. 138 kpa decyzji". Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.