II SA/Gl 1252/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 ust. 3; § 6; § 14; § 19; § 20; § 21 załącznika nr 3 do tej uchwały. Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła w dniu 27 maja 2009 r. uchwałę nr XXXV/337/09 w sprawie ustalenia w Wodzisławiu Śl. strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z 2009 r. Nr 122, poz. 2585 z dnia 13 lipca 2009 r. i zgodnie z § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Uchwałę doręczono Wojewodzie Śląskiemu w dniu 4 czerwca 2009 r., zaś pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. organ nadzoru wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w treści § 3 ust. 3 oraz § 6, § 14, § 19, § 20, § 21 załącznika nr 3 do uchwały – jako niezgodnej z art. 13 b ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Wskazaną opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Stosownie do postanowień art. 13 b ust. 3 ustawy, rada gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: – ustala wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł, – może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, – określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy (art. 13 b ust. 4 ustawy). Uchwała podjęta na podstawie art. 13 b oraz art. 13 f ustawy o drogach publicznych jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na danym terenie. Organem uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy. Wyjątkowo przepis art. 41 ust. 2 ustawy, dopuszcza możliwość wydawania przepisów porządkowych przez organ wykonawczy, co potwierdza regułę, że wyjątki od wskazanej w przepisie art. 41 ust. 1 ustawy gminnej zasady muszą wynikać wyraźnie z przepisów ustawy. Zdaniem Wojewody, uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 13 b ust. 4 ustawy, ma bezsprzecznie charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z normatywnego charakteru niniejszej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Muszą one ponadto być zgodne z innymi przepisami. Tymczasem postanowieniem § 3 ust. 3 zał. Nr 3 do uchwały Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego upoważniła Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego do zaniechania poboru opłat za parkowanie w określone dni. W treści § 14 zał. Nr 3 do uchwały, uregulowano procedurę wyznaczania i naliczania opłat za zastrzeżone miejsca postojowe, tzw. koperty. Natomiast w treści § 19, § 20 oraz § 21 uregulowano zagadnienia dotyczące kontroli czasu postoju pojazdów. W przedmiotowym przypadku, zdaniem organu nadzoru, uregulowania dotyczące zaniechania poboru opłat określone w treści § 3 ust. 3, a także uregulowania § 14 oraz § 19, § 20, § 21 załącznika nr 3 do uchwały, dotyczące zastrzeżonych miejsc postojowych oraz kontroli czasu postoju pojazdów, przekraczają zakres delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Tym samym, przedmiotowa uchwała narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą jednostki samorządu terytorialnego winny działać na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą ujętą art. 7 Konstytucji. W konsekwencji, przywołane wyżej normy należy uznać za istotnie naruszające prawo. Nadto organ zauważył, że wyznaczanie i pobieranie opłaty z tytułu korzystania z zastrzeżonych miejsc postojowych zostało uregulowane przepisem art. 13b ust. 6 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu nadzoru, ustawodawca, formułując delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Tymczasem przepis § 6 zał. Nr 3 do uchwały stanowi powtórzenie art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co stanowi rażące naruszenie prawa. W świetle powyższego, uchwałę Nr XXXV/337/09 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 27 maja 2009 r. w części określonej w § 3 ust. 3 oraz § 6, § 14, § 19, § 20 oraz § 21, należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnione i konieczne. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Wodzisławia Śl. wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem, uregulowania dotyczące zaniechania poboru opłat, określone w treści § 3 ust. 3 załącznika nr 3 uchwały, służą realizacji nadrzędnej zasady wynikającej z art. 166 Konstytucji RP polegającej na wykonywaniu przez gminę zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty. Powyższą zasadę potwierdza również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zatem gmina ma przede wszystkim zaspokajać potrzeby wspólnoty lokalnej, podejmując przy tym działania korzystne dla mieszkańców. Niewątpliwie zapis § 3 załącznika nr 3 do uchwały służy realizacji tej zasady. W ocenie organu, także § 14 załącznika nr 3 do uchwały, dotyczący tzw. kopert, nie stoi w sprzeczności z art. 13 b ust. 6 ustawy o drogach publicznych, albowiem tę kwestię odsyła jedynie do regulacji związanych z trybem udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty naruszenia prawa należy w pełni podzielić. W zakwestionowanym przez organ nadzoru zapisie § 3 ust. 3 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego, dopuściła możliwość zaniechania poboru opłat w określone dni na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego, podanej do publicznej wiadomości z co najmniej trzydniowym wyprzedzeniem. Tymczasem z mocy art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej, zerową stawkę opłat dla niektórych użytkowników drogi, władna jest wprowadzić wyłącznie rada gminy, ustalając strefę płatnego parkowania. Organ stanowiący nie może tych kompetencji scedować na organ wykonawczy, ani też upoważnić tego organu do stanowienia swego rodzaju przepisów porządkowych, do czego nawiązuje przedmiotowy zapis uchwały. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 b ust. 4 ustawy, a w konsekwencji zasady z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Podniesiona w odpowiedzi na skargę kwestia działania w interesie wspólnoty lokalnej (art. 166 Konstytucji), nie podważa zasady, że organy gminy mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa. Stąd też akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie w takim zakresie, w jakim wynikają z upoważnienia ustawowego. Stanowisko takie należy odnieść do pozostałych zapisów uchwały, zakwestionowanych w skardze. W § 14 zał. nr 3 do uchwały, Rada Miejska Wodzisławia Śl. postanowiła, że osoby fizyczne i podmioty gospodarcze mogą występować o wyznaczenie na ulicach objętych strefą płatnego parkowania zastrzeżonych miejsc postojowych (kopert), a ich wyznaczanie i naliczanie opłat z tego tytułu, następuje w trybie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem zarówno kwestie wyznaczania zastrzeżonych miejsc postojowych, jak i tryb oraz zasady wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, reguluje ustawa o drogach publicznych. Z mocy art. 13 b ust. 6 ustawy, organ właściwy do zarządzania ruchem w uzgodnieniu z zarządcą drogi, zobligowany jest do wyznaczenia w takiej strefie miejsc na parkowanie, w tym dla oznaczonych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób niepełnosprawnych lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (pkt 1), a ponadto, organ może wyznaczyć stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich w prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (pkt 2). Zatem ustawa o drogach publicznych reguluje całościowo tryb wyznaczania zastrzeżonych stanowisk postojowych (kopert), jak i organy właściwe w tych sprawach. Tryb ten jest całkowicie odmienny od zasad zajmowania pasa drogowego, uregulowanych w art. 40 ustawy. W tym też wypadku decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego podejmuje zarządca drogi. W konsekwencji, zapis § 14 zał. Nr 3, miesza dwie różne materie, a odesłanie do trybu ustawowego w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest zbędne i niedopuszczalne wobec zakresu delegacji ustawowej, wyznaczonej przepisem art. 13 b ust. 4 ustawy. Podkreślić też należy pozostałe zarzuty skargi, co do których nie ustosunkowano się w odpowiedzi na nią. Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego w § 6 zał. Nr 3 do uchwały, postanowiła o zwolnieniu od opłat, o których mowa w § 3, pojazdów wymienionych w art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten ma jedynie charakter informacyjny, bowiem ustawa wymienia przypadki zwolnienia od opłat w strefie płatnego parkowania. Jednakże tego rodzaju uchybienie nie może być uznane jedynie za nieistotne naruszenie prawa. Chodzi bowiem o akty prawa różnej rangi, wchodzące w życie na odrębnych zasadach i w różnych terminach. W sytuacji nowelizacji art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i zmiany systematyki ustawowej (numeracji przepisów), doszłoby do kolizji pomiędzy aktem prawa miejscowego a przepisem rangi ustawowej. Stąd też powtórzenie przez organ gminy przepisu ustawy, jest nie tylko zbędne, ale i niedopuszczalne, gdyż narusza zasady z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Gdy zaś idzie o zapisy § 19-21 zał. Nr 3 do uchwały, dotyczące kontroli wnoszenia opłat i czasu postoju pojazdów i wyznaczające do tych czynności wyłącznie pracowników Straży Miejskiej oraz określające obowiązki kontrolerów strefy płatnego parkowania, wskazać przyjdzie, że tego rodzaju materia nie podpada pod pojęcie "sposobu pobierania opłat", do określenia którego władcza jest rada gminy z mocy art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W szczególności, zadania i obowiązki straży miejskiej (gminnej), reguluje art. 10 i 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). Z mocy art. 10 ust. 1 tej ustawy, pracownicy straży wykonują zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Prawa strażników określa art. 12 tej ustawy. Zatem to ustawa o strażach gminnych powierza pracownikom tych straży (strażnikom) określone zadania, w tym ochrony porządku publicznego w zakresie wynikającym z ustaw i aktów prawa miejscowego. Stąd też przyznanie aktem prawa miejscowego uprawnienia kontroli wnoszenia opłat wyłącznie strażnikom, wykracza poza delegację z art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Gdy zaś idzie o określenie w §§ 20 i 21 załącznika Nr 3 do uchwały, zadań i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania, wskazać przyjdzie, że są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w trybie art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref. Z tych względów podzielić należy zarzut Wojewody, że uchwała Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego w zaskarżonym zakresie podjęta została z przekroczeniem kompetencji tego organu do stanowienia aktu prawa miejscowego. Naruszenie prawa miało zaś charakter istotny, stąd też zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności §§ 3 ust. 3, 6, 14, 19, 20, 21 załącznika Nr 3 do uchwały. Skoro uchwała ma charakter prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do wyeliminowania wadliwego aktu w zaskarżonej części. Orzeczenie Sądu oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jednakże mimo uwzględnienia skargi brak było podstaw do orzeczenia o niewykonalności uchwały w zaskarżonej części po myśli art. 152 tej ustawy, bowiem weszła ona w życie i dopiero uprawomocnienie się wyroku może rodzić skutek prawny. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 61 § 3 zd. 1 cyt. ustawy. sw