IV SA/Gl 417/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 29 grudnia 2011r. nr 193/XVII/11 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność §1 ustęp 1 i §2 zaskarżonej uchwały oraz określa, że w tym zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miasta Żory uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr 193/XVII/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku założonym przez Miasto Żory oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie, podjętą na podstawie art. 58 ust. 1, art. 12 ust. 3 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustaliła wysokość opłaty miesięcznej za opiekę nad dzieckiem w żłobku pełnioną w wymiarze do 10 godzin dziennie na kwotę 900,- zł. (§ 1 ustęp 1) oraz warunki częściowego zwolnienia z tej opłaty (§ 2), jak również maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie w wysokości 5,- zł. dziennie (§ 3). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach, który domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie uregulowania zawartego w jej § 1 ustęp 1 i § 2 wobec przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 z późn. zm.), poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji rady leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji, co oznacza, że gminie wolno tylko to, co wynika z przepisu prawa i w żaden sposób nie może ona własnych kompetencji domniemywać ani też dowolnie rozszerzać. Takie ujęcie wynika z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. W dalszej części skargi podkreślono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z tego wynika, że koszty ufundowania żłobka oraz jego bieżące funkcjonowanie, jako jednostki budżetowej obciążają gminę. Jakkolwiek art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku są rodzice, to jednak w żadnej mierze kosztem utrzymania, założonej przez gminę placówki nie mogą być obciążani rodzice względnie opiekunowie prawni dzieci przebywających w żłobku. Powołując się na treść art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zaznaczono, iż określona w tej ustawie opłata została tak skonstruowana, że jej wysokość musi mieć związek z realnymi kosztami faktycznego pobytu dziecka, zatem osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić jedynie za świadczenia rzeczywiście udzielane w żłobku, przy jednoczesnym uwzględnieniu ich kosztu. Unormowanie to odwołuje się do zasady ekwiwalentności, która oznacza, że opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenia. Zdaniem skarżącego, swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku i wprowadzenie miesięcznej sztywnej opłaty, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Znajduje to wsparcie w treści uchwalonego przez Radę Miasta Żory statutu, przyjętego uchwałą z dnia 24 listopada 2011 r., nr 7/I/12, w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Regulacja § 13 ust. 2 tego statutu zakłada, że opłata za pobyt dziecka podlega "zmniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni powszednich, w których w danym miesiącu dziecko nie uczęszczało do Żłobka" i potwierdza obowiązek wnoszenia miesięcznej opłaty bez względu na to, czy dziecko faktycznie korzysta z usług żłobka w takim czy innym zakresie. Potwierdza to sprzeczność ustalenia opłaty stałej z zasadą ekwiwalentności, która powinna zasadniczo uwzględniać ilość godzin faktycznie spędzanych w żłobku przez małoletniego w okresie rozliczeniowym. Wyznaczenie opłaty miesięcznej, jedynie ze względu na ilość dni objętych absencją dziecka, nie nadaje świadczeniu cechy pełnej ekwiwalentności, odzwierciedlającej rzeczywiście wykorzystane przez małoletniego świadczenia i ich wartość. Przewidziane w § 2 uchwały częściowe ulgi w miesięcznej opłacie w zależności od wysokości dochodu brutto na osobę w rodzinie rodzica lub opiekuna prawnego oraz redukcja opłaty do maksymalnie 80 % odnoszą się również do konstrukcji opłaty miesięcznej i z tego powodu są wadliwe, gdyż noszą cechy bezprawnośći. Z tego powodu, przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko zaprezentowane w skardze oraz wywiedziono, iż przedstawione naruszenia są istotne w sensie przekroczenia delegacji ustawowej, stąd uzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej na wstępie skargi części. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Żory wniosła o jej oddalenie. Powołując się na art. 58 i art. 59 w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 uznała, iż nie można mówić o niezgodności uchwały z przepisami obowiązującego prawa, bowiem nie zawierają one szczegółowych regulacji w zakresie zasad ponoszenia kosztów związanych z realizacją zadań własnych gminy. Omawiana w skardze zasada ekwiwalentności wynikać może jedynie z ogólnych reguł rozumienia instytucji opłaty. Nie znajduje więc uzasadnienia powoływanie się w tej sprawie na zasadę ekwiwalentności, której nie sposób wyprowadzić z treści przywołanych wcześniej przepisów. W ocenie Rady Miasta Żory, w zaskarżonej uchwale dokonano kalkulacji wysokości opłaty, która równoważy się z wartością otrzymanych przez dziecko świadczeń. W obowiązujących przepisach nie ma również oparcia twierdzenie skarżącego, iż opłata dla zachowania poprawności winna być ustalana w stawkach godzinowych. Wniosek taki wspiera regulacja art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, zgodnie z którym, zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku określa statut żłobka. Jeśliby ekwiwalentność opłaty miała się przejawiać w ustaleniu opłaty za godzinę pobytu dziecka w żłobku, przytoczony przepis byłby całkowicie zbędny. Wówczas, opłata w danym okresie rozliczeniowym byłaby obliczana jako iloczyn godzin faktycznej obecności dziecka w żłobku i stawki godzinowej, co pomijałoby godziny nieobecności w żłobku. Powyższe wskazuje, iż w intencji ustawodawcy nie było doprowadzenie do sytuacji, by rady gmin wykonując przepisy przywołanej ustawy, uchwalały opłaty za pobyt w żłobku w odniesieniu do ilości godzin pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotową uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr 193/XVII/11 Rada Miasta Żory ustaliła opłatę miesięczną za pobyt dziecka w żłobku w wymiarze do 10 godzin dziennie w wysokości 900,- zł. (§ 1 ustęp 1) oraz warunki częściowego zwolnienia z tej opłaty (§ 2), jak również maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie w wysokości 5,- zł. dziennie (§ 3). Istotna wadliwość zaskarżonej uchwały związana jest z podnoszoną w skardze zasadą ekwiwalentności w stosunku do ilości i jakości świadczeń, za które jest pobierana opłata za pobyt dziecka w żłobku założonym przez Miasto Żory. Skład orzekający w niniejszej spawie podziela stanowisko wnoszącego skargę prokuratora, wyrażane również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku według stawek miesięcznych narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 704/11 i wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 950/10 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Przede wszystkim należy zauważyć, iż przy określaniu wysokości opłat za świadczenia żłobka rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty. Sąd podziela w tym względzie m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Sz 509/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W wyroku tym Sąd stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.". Jak wskazuje się w przywołanym również w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych cechy usług świadczonych przez żłobek nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia oraz w relacji do konkretnych ich kosztów. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty, może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, że między świadczonymi usługami przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi powinna występować ekonomiczna równorzędność. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że stosownie do postanowień art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 do zadań żłobka należy w szczególności: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Powyższy zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zatem zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów, zakresu i jakości świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzysta. Zróżnicowanie to winno mieć na uwadze charakter świadczeń oferowanych przez żłobek i ilości godzin opieki, jaką się zapewnia względem każdego dziecka. Zasadnie zarzucono przedmiotowej uchwale zryczałtowane określenie wysokości odpłatności za pobyt dziecka w żłobku, ponieważ takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku. W szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty. Zdaniem składu orzekającego, opłata ta nie może być wyrazem jedynie arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość, lecz musi wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych. Ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 nie określa minimalnego okresu pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca, a więc daje możliwość czasowego zróżnicowania w nim pobytu nawet do kilku godzinowego. Jednocześnie przewidziany art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za faktycznie udzielone świadczenia. Ustalenie opłaty za pobyt w żłobku w sposób stały i zryczałtowany bez stosownej kalkulacji stanowi istotne naruszenie art. 23 w związku z art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń wynikającą umowy wzajemnej, której celem jest doprowadzenie do obopólnej wymiany świadczeń między kontrahentami (por. art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego). W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a wprowadzenie jednej stałej opłaty nie może przybrać takiej formy, jaką wskazano w § 1 ustęp 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona w sobie elementu ekwiwalentności. Z unormowaniem tym w sposób bezpośredni łączy się postanowienie zamieszczone w § 2 zaskarżonej uchwały i z tego też powodu musi być ono wyeliminowane z obrotu prawnego. Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego w osnowie wyroku unormowania, jednocześnie wyrok ten stawia przed Radą Miasta Żory zadanie przygotowania takiej regulacji, która będzie uwzględniała wymóg ekwiwalentności świadczenia udzielanego przez żłobek zarówno w odniesieniu do ilości godzin, jak również charakteru udzielanych świadczeń z uwagi na treść art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie podzielić zarzuty skargi i uznać, że zaskarżona uchwała w zakresie wynikającym z treści § 1 ustęp 1 i § 2 wydana została z naruszeniem art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy stwierdzić jej nieważność w tym zakresie. Stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi należało orzec o tym, że we wskazanym zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Dlatego, też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.