II OSK 3009/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 737/13 w sprawie ze skargi R.N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych adresowych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 737/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu danych adresowych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że R.N. złożył w dniu 21 lutego 2012 r. do Prezydenta Miasta Jelenia Góra wniosek o udostępnienie adresu zameldowania R.B. We wniosku, a następnie w piśmie z dnia 5 marca 2012 r. skarżący podał, że żądany adres jest mu potrzebny do wytoczenia powództwa cywilnego przeciwko R.B., który go oczernia. Prezydent Miasta Jelenia Góra stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, że posiada interes prawny w uzyskaniu żądanej informacji. W związku z tym decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.) odmówił skarżącemu udzielenia adresu zameldowania R.B. Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie w którym podniósł, że posiada interes prawny w żądaniu uzyskania adresu zameldowania R.B.. Zarzucił ponadto organowi I instancji, że nie zwrócił się do R.B. z zapytaniem, czy wyraża zgodę na udostępnienie swego adresu. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji samodzielnie rozstrzygnął o treści żądania skarżącego, zamiast na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. wezwać go do sprecyzowania wniosku z dnia 21 lutego 2012 r. Prezydent Miasta Jelenia Góra rozpoznając sprawę ponownie, wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez określenie zbioru, z którego udostępnienia danych się domaga oraz sprecyzowania żądania odnośnie wyboru trybu jego rozpatrzenia. W odpowiedzi w piśmie z dnia 9 czerwca 2012 r. wnioskodawca oświadczył, że domaga się udostępnienia adresu zamieszkania R.B. ponieważ zamierza wytoczyć proces sądowy przeciwko niemu, a więc posiada interes prawny w uzyskaniu jego adresu. Jako podstawę żądania powołał art. 126 § 2 k.p.c. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r. odmówił stronie udostępnienia żądanej informacji z powodu niewykazania interesu prawnego w jej uzyskaniu. Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podzielił stanowisko organu I instancji, że R.N. nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu adresu zameldowania R.B. Źródłem interesu prawnego nie jest w szczególności art. 126 § 2 k.p.c. oraz art. 24 § 1 k.c. Przepis art. 126 § 2 k.p.c. jest przepisem prawa procesowego, a nie materialnego i określa jedynie, jakie elementy powinno zawierać pismo procesowe składane do sądu, będące pierwszym pismem w sprawie. Drugi z powołanych przepisów prawa, tj. art. 24 § 1 k.c. jest przepisem prawa materialnego i precyzuje, czego może żądać osoba, której dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem. Zdaniem organu, wnioskodawca ubiegający się o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych ma interes prawny w uzyskaniu danych (np. adresu zameldowania) osoby, przeciwko której już wytoczył powództwo przed sądem powszechnym, a sąd ten zobowiązał powoda do podania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego i od spełnienia tego wymogu zależy dalsze postępowanie cywilne (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 417/11). Wojewoda, ustosunkowując się do odwołania, podkreślił, że w toku postępowania wnioskodawca oświadczył, że domaga się informacji o adresie z uwagi na interes prawny. W tej sytuacji nie było podstaw prawnych do wystąpienia do R.B. z zapytaniem o zgodę na udostępnienie adresu, a więc rozpatrzenia wniosku w trybie interesu faktycznego. Wojewoda dodał, że skarżący zna numer telefonu do pracy R.B., a zatem jest mu znane miejsce jego pracy. Może więc rozważyć alternatywny sposób uzyskania żądanych danych, tj. możliwość wystąpienia o udostępnienie danych adresowych do jej pracodawcy na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. R.N. zaskarżył tę decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając organowi nieuzasadnione przyjęcie, że nie ma interesu prawnego w domaganiu się udostępnienia adresu zameldowania. R.B. Zdaniem skarżącego organ miał obowiązek zwrócenia się do R.B. o wyrażenie zgody na udzielenie żądanej informacji i w ten sposób szybkiego zakończenia postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stwierdził, że stosownie do art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dane ze zborów meldunkowych są udostępniane osobom i jednostkom organizacyjnym, jeśli wykażą w tym interes prawny. Oznacza to, że z wnioskiem o wskazanie danych osób może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Sąd I instancji, powołując wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 417/11, stwierdził, że nie można uznać legitymacji prawnej podmiotu, który uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami mającymi nastąpić w przyszłości, do których dąży lub zamierza dopiero podjąć. Wnioskodawca ubiegający się o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych ma interes prawny w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych (adres zameldowania) osoby, przeciwko której wytoczył powództwo przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy sąd powszechny zobowiązał powoda do podania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego. Od spełnienia tego wymogu zależy dalsze postępowanie cywilne (lex nr 1252062). Zatem, w ocenie Sądu, wobec ochrony danych osobowych wyrażającej się między innymi w art. 44 ustawy, a także w ustawie o ochronie danych osobowych – niewątpliwie interes prawny w uzyskaniu danych jest wykazany wówczas, gdy strona wystąpi z określonym pozwem. Takie działanie uwiarygadnia intencje strony (wniesienie pozwu) i przywołany stan faktyczny związany z określonym przepisem prawa materialnego. Brak danych adresowych w pozwie, Sąd stosownie do art. 130 k.p.c. nakazuje uzupełnić w terminie 7 dni. Termin ten zbiega się z terminem określonym w art. 217 k.p.a.; zaświadczenia zawierające informację powinny być wydane w terminie 7 dni. Zatem w nakazanym przez art. 130 k.p.c. terminie wnioskodawca może uzupełnić braki formalne pozwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził również, że wydanie decyzji na podstawie art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagało od organów zwrócenia się do R.B. o zgodę na udzielenie skarżącemu informacji o miejscu jego zameldowania. Skarżący domagał się bowiem udzielenia tej informacji na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 1, a nie na podstawie art. 44 h ust. 3 ustawy. W skardze kasacyjnej R.N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd w ramach obowiązku rozpoznania wszystkich aspektów skargi powinien dokonać oceny prawidłowości kwalifikacji wskazanych przez skarżącego podstaw wniosku o udostępnienie danych; prawidłowość ustaleń w tym zakresie i na skutek tego poddanie ocenie obu podstaw, tj. interesu prawnego i niezależnie faktycznego warunkuje ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa; 2. art. 113, art. 133 p.p.s.a., ponieważ sąd nie orzekł według stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie uwzględnił faktu, że skarżący domagał się również rozpatrzenia jego wniosku w trybie interesu faktycznego, 3. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wadliwego postępowania organów administracji, które nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji faktu, że skarżący sprecyzował żądanie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie danych adresowych w trybie interesu faktycznego, a następnie – jako żądanie alternatywne – w trybie interesu prawnego, a organ administracji zaniechał wystąpienia do R.B. o wyrażenie zgody na udostępnienie adresu zameldowania; 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd, że wnioskodawca żądał rozpatrzenia jego wniosku w trybie interesu faktycznego i alternatywnie – w trybie interesu prawnego i w rezultacie organ samodzielnie sprecyzował żądanie wnioskodawcy. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że już we wniosku z dnia 21 lutego 2012 r. domagał się załatwienia sprawy na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazywał bowiem na swój interes faktyczny - wytoczenie procesu cywilnego przeciwko R.B. W piśmie z dnia 5 marca 2013 r. i następnie w piśmie z dnia 9 czerwca 2012 r. podał, że posiada interes prawny w żądaniu uzyskania danych na podstawie art. 126 § 2 k.p.c., niemniej jednak w toku postępowania wskazywał, że w pierwszej kolejności domagał się załatwienia sprawy w trybie interesu faktycznego. W przekonaniu strony, organ powinien rozpatrzyć sprawę zgodnie z jego żądaniem, czyli w obydwu trybach. Organ powinien bowiem uwzględnić intencje strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Wojewoda Dolnośląski nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Skarga kasacyjna oparta na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Problem prawny jaki wyniknął w niniejszej sprawie ma charakter wyłącznie procesowy i zawiera się w pytaniu czy organ prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia 21 lutego 2012 r. jako wniosek o udzielenie informacji ze zbiorów meldunkowych na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skarżący utrzymuje, że domagał się udzielenia informacji (adresu R.B.) powołując się przed wszystkim na interes faktyczny (art. 44 h ust. 2 pkt 3 ustawy), a w dalszej kolejności – interes prawny. Skarżący uważa, że Sąd pierwszej instancji nie zakreślił prawidłowo granic sprawy, co spowodowało pominięcie kwestii istotnych dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego Sąd ocenił tylko "część wniosku", ponieważ nie zbadał prawidłowości ustaleń faktycznych organu ani zasadności sformułowanych na tej podstawie wniosków. Nieprawidłowo ustalone w sprawie fakty są przyczyną wadliwości zaskarżonej decyzji, a w dalszej kolejności wadliwości wyroku Sądu. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd jest jednakże związany granicami sprawy administracyjnej. Przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego wyznacza sprawa administracyjna, w której podjęto zaskarżoną decyzję administracyjną. Przyjmuje się na ogół, że o tożsamości sprawy administracyjnej decyduje tożsamość jej elementów podmiotowych i przedmiotowych, w tym identyczność podstawy prawnej uprawnienia lub obowiązku skonkretyzowanego decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie kwestii, czy Sąd I instancji wypełnił swoje zadania wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga zatem rozważenia, co było przedmiotem sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym i kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z akt sprawy wynika, że wnioskujący o udostępnienie informacji adresowych nie sformułował swojego żądania jednoznacznie z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. Przepisy art. 44h ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewidują bowiem możliwość udostępniania danych ze zbiorów meldunkowych osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny (ust. 2 pkt 1) oraz innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których te dane dotyczą (ust. 2 pkt 3). Ustawa określa więc dwie różne podstawy prawne udostępniania informacji adresowych, a w ich ramach różne przesłanki i tryby tego udostępniania. Przepis art. 44 h ust. 2 pkt 1 wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w udostępnieniu mu danych adresowych określonej osoby, nie wymaga zaś zgody tej osoby na udostępnienie jej danych. Przepis art. 44 h ust. 2 pkt 3 warunkuje natomiast udzielenie takich informacji wykazaniem interesu faktycznego, ale udostępnienie danych adresowych jest dopuszczalne tylko za zgodą osoby, której dane dotyczą. Kierując się treścią tych regulacji prawnych należałoby przyjąć, że ze względu na różne przesłanki i tryby udostępniania informacji adresowych nie może być jednej sprawy o udostępnienie takich informacji, w ramach której organ jest obowiązany alternatywnie albo w kolejności badać istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego i faktycznego i stosowanie do wyników tego badania ewentualnie zwracać się o wyrażenie zgody na udostępnienie danych przez osobę, której te dane dotyczą. Trzeba przypomnieć, że w związku z niejasnością żądania udostępnienia danych adresowych wnioskodawca był wzywany na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. do uzupełnienia swego wniosku przez sprecyzowanie trybu, w jakim to jego żądanie ma być spełnione. W odpowiedzi podał cel żądania udostępnienia mu danych R.B. (zamiar wytoczenia procesu sądowego) i oświadczył, że ma w tym interes prawny, powołując się na przepisy art. 126 § 2 k.p.c. i art. 24 § 1 k.c. Na podstawie tego wyjaśnienia organ przyjął, że wnioskodawca domagał się udostępniania danych adresowych w trybie art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy i na tej podstawie rozstrzygnął sprawę. R.N. powoływał się na swój interes prawny także w skardze do Sądu I instancji na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 sierpnia 2012 r. Jednakże organowi zarzucił również niezwrócenie się do R.B. o wyrażenie zgody na udostępnienie jego danych adresowych. Przestawione okoliczności, zwłaszcza zaś żądania i zarzuty podnoszone przez R.N. w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem I instancji wskazują, że interesowało go przede wszystkim uzyskanie danych adresowych R.B., a nie tryb (podstawa prawna) udostępnienia tych danych. Organy administracyjne wykazały należytą staranność w dążeniu do sprecyzowania żądania skarżącego. Na podstawie dodatkowych jego wyjaśnień zasadnie przyjęły, że wniosek powinien być rozpatrzony na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W konsekwencji Sąd I instancji kontrolował sprawę o udostępnienie informacji adresowych w granicach art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy. W świetle tego, co wyżej powiedziano, w ramach tej sprawy nie miał podstaw do badania sprawy udostępnienia informacji w trybie art. 44 ust. 2 pkt 3, skoro takiej sprawy nie dotyczyła decyzja organu administracyjnego. Nie można zatem zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że ten naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie sprawy w całym zakresie, obejmującym żądanie udostępnienia danych adresowych zarówno w trybie art. 44 h ust. 2 pkt 1, jaki i ewentualnie art. 44 h ust. 2 pkt 3 ustawy. Tym samym nie są również uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie faktu, że skarżący domagał się również udostępnienia mu danych adresowych na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.