II OSK 417/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 16/10 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych adresowych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 16/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych adresowych. Wskazane orzeczenie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. nr 139 z 2006 r., poz. 993 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. N. od decyzji Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] września 2009 r. [...] odmawiającej udostępnienia danych adresowych M. C. i J. O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 1 września 2009 r. do Urzędu Miejskiego w Szklarskiej Porębie wpłynął wniosek R. N. o udostępnienie danych adresowych M. C. i J. O. Jako uzasadnienie swojego żądania wnioskodawca wskazał konieczność wytoczenia procesu sądowego przeciwko wskazanym osobom, będącym dziennikarzami gazety "Głos Szklarskiej Poręby", powołując się przy tym na art. 44h ust. 2 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Po otrzymaniu od M. C. i J. O. oświadczeń o niewyrażeniu zgody na udostępnienie ich adresów, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił stronie udostępnienia żądanych adresów. Od decyzji tej wnioskodawca w ustawowym terminie złożył odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego, który następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie stwierdzając, że organ I instancji - realizując wniosek zgodnie z treścią przepisu, na który powoływał się R. N. - uzyskał wymagane prawem oświadczenia osób, o których dane wnioskowano, odnośnie zgody na udostępnienie żądanych danych. Jednakże z dniem [...] listopada 2008 r. została zmieniona treść ww. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, m.in. w zakresie punktacji w art. 44h ust. 2. Zgodnie z nową punktacją dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione "osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny" (pkt 1), a także "innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą" (pkt 3, dawniej pkt 4), przy czym - na podstawie art. 44h ust. 9 pkt 2 - udostępnienie to następuje odpłatnie, po dołączeniu dowodu opłaty do wniosku o udostępnienie danych. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, zbioru PESEL, ogólnokrajowej ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych oraz sposobu wnoszenia tych opłat (Dz. U. nr 207 z 2008 r., poz. 1298) opłata za udostępnienie jednostkowych danych wynosi 31 zł. W ocenie organu II instancji, z powodu niewyrażenia przez M. C. i J. O. zgody na udostępnienie ich adresów zameldowania R. N., Burmistrz Szklarskiej Poręby wydał merytorycznie prawidłową decyzję o odmowie udostępnienia żądanych danych adresowych. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, na uchybienia proceduralne, które popełnił organ I instancji przy wydawaniu przedmiotowej decyzji wskazując, iż po pierwsze została ona oparta na podstawie prawnej w nieaktualnym brzmieniu (wskazana wyżej zmiana punktacji). Ponadto decyzja ta nie została wysłana do wszystkich stron postępowania administracyjnego, w tym wypadku M. C. i J. O., którzy powinni ją otrzymać. Na marginesie organ zaznaczył, że opłata wniesiona za udostępnienie danych nie jest opłatą skarbową. Żądane przez wnioskodawcę dane nie zostały udostępnione, dlatego też w decyzji powinna zostać zawarta informacja o możliwości uzyskania zwrotu uiszczonej kwoty 62 zł, po złożeniu stosownego wniosku. Wskazane uchybienia proceduralne w przekonaniu Wojewody nie rzutowały jednak na merytoryczne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie danych. Wojewoda podkreślił przy tym, że wnioskodawca może złożyć do sądu pismo procesowe w sprawie wytoczenia powództwa przeciwko innym osobom nawet z niezachowaniem warunków formalnych, bowiem sytuacja taka jest uregulowana prawnie w art. 130 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W przypadku otrzymania wezwania sądowego do uzupełnienia braków pisma, przedłożenie takiego wezwania umożliwi złożenie wniosku o udostępnienie danych w trybie art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wezwanie sądowe jest bowiem dokumentem potwierdzającym istnienie interesu prawnego w żądaniu udostępnienia danych i wówczas nie ma konieczności uzyskiwania zgody osób, których dane dotyczą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, R. N. podniósł, że wykazał posiadanie interesu prawnego w żądaniu udostępnienia danych t.j. zamiar złożenia powództwa cywilnego przeciwko dziennikarzom, którzy w swoich publikacjach napisali nieprawdę na jego temat i zachowywali się wobec niego obraźliwie. Powyższe naraziło go, jako radnego, na utratę zaufania wyborców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. O oddalenie skargi wniosła również uczestnicząca w rozprawie zainteresowana M. C. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 16/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.") - oddalił skargę R. N. W ocenie Sądu I instancji przepis art. 44h ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"), w sposób jednoznaczny określa zasady udostępniania danych ze zbiorów meldunkowych. Zawiera on zamknięty katalog osób prawnych i osób fizycznych uprawnionych do udostępnienia im danych ze zbiorów meldunkowych, jak też zawiera warunki, jakie powinien spełniać podmiot uprawniony do uzyskania danych. Skarżący mógłby uzyskać dane ze zbiorów meldunkowych na podstawie art. 44h ust. 2 pkt 1 lub pkt 3 ustawy. Art. 44h ust 2 pkt 1 ustawy stanowi mianowicie, że dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny, zaś art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że mogą one być udostępnione innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Według Sądu, skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych, którego to interesu prawnego istotą jest - najogólniej rzecz ujmując - oparcie go na konkretnej normie prawa materialnego. Takiej normy skarżący nie podał. Co więcej, taką normą – w przekonaniu Sądu - nie jest też wskazywany przez organ art. 130 kodeksu postępowania cywilnego, który określa - co do zasady - czynności, jakie należy podjąć, by usunąć braki formalne pisma oraz skutki ich nie usunięcia. Jest to przepis prawa procesowego, a nie materialnego (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 17 kwietnia 2009r., III SA/Gd 417/08, Lex nr 530468, z dnia 17 grudnia 2009r., III SA/Gd 402/09, zamieszczony w CBOSA). W ocenie Sądu, organy administracyjne prawidłowo uznały, że skarżącemu nie można udostępnić danych ze zbiorów meldunkowych na podstawie art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy, albowiem warunkiem udostępnienia danych na tej podstawie jest kumulatywne spełnienie obu wymienionych w nim przesłanek. Skarżący nie uwiarygodnił swojego interesu faktycznego w otrzymaniu danych ze zbiorów meldunkowych. Natomiast samo powołanie się na potrzebę przedłożenia danych adresowych jakiejś osoby w sądzie nie oznacza uwiarygodnienia interesu faktycznego w otrzymaniu takich danych. Ponadto w sytuacji, gdy w bazie ewidencji figuruje więcej osób o takim samym imieniu i nazwisku, samo wskazanie imienia i nazwiska jest niewystarczające do jednoznacznego ustalenia tożsamości szukanej osoby - choćby w celu uzyskania jej zgody na udostępnienie danych. Jednocześnie skład orzekający zauważył, że przepis art. 44h ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy pozostawia uznaniu organu – administratora danych osobowych adresowych – udostępnienie danych adresowych. W następnej kolejności Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego co do wytkniętych przezeń uchybień proceduralnych organu I instancji i uznał, że z uwagi na okoliczności sprawy nie rzutowały one na merytoryczne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie danych adresowych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, R. N. reprezentowany przez ustanowionego z urzędu adwokata T. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających jego wydanie: a) decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; b) decyzji Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 44h ust 2 pkt 1 ustawy oraz wadliwy pogląd, iż norma wyrażona w art. 126 § 2 k.p.c. nie stanowi podstawy istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. W motywach kasacji jej autor za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych, którego to interesu prawnego istotą jest (...) oparcie go na konkretnej normie prawa materialnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgodnie z treścią art. 44h ust 2 punkt 1 ustawy o ewidencji ludności, wnioskodawca obowiązany jest legitymować się interesem prawnym. Ustawa, nie precyzując pojęcia "interes prawny", daje wobec tego podstawę do szerokiej interpretacji tego zagadnienia. Interesem prawnym skarżącego jest dążenie do ochrony swych dóbr osobistych, czym wielokrotnie motywował wniosek o udostępnienie danych adresowych, i co zostało uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia. Mimo powyższego, nieświadom konsekwencji prawnych treści składanego wniosku, skarżący powołał w nim na pierwszym miejscu konieczność pozyskania danych adresowych przyszłych pozwanych, celem skutecznego wniesienia powództwa, stanowiącego wyłączną podstawę rozpatrzenia powstałego sporu przez bezstronny i niezawisły sąd, co również uznać należy za interes prawny skarżącego. Dlatego też, nawet jeśli przyjąć, iż istnienie interesu prawnego winno być utożsamiane z podstawą materialnoprawną - to podstawę taką stanowi art. 28 § 1 k.c. Z przedstawionego przez skarżącego uzasadnienia wniosku wynikało bowiem jednoznacznie, iż intencją jego jest wytoczenie przeciwko osobom, o których dane adresowe się ubiega, powództwa o ochronę dóbr osobistych. Zdaniem Kasatora postawa Burmistrza Szklarskiej Poręby przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego była - w świetle przedstawionych wyżej okoliczności - sprzeczna z zasadą informowania stron postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 9 k.p.a. Powołany przepis stanowi wprost, iż "organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Takich informacji skarżący nie otrzymał na żadnym etapie postępowanie przed organem I instancji, wskutek czego bez własnej winy, oparł swój wniosek na niewłaściwej podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. W tej sprawie, kasacja została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię przepisu art. 44h ust 2 pkt 1 ustawy oraz wadliwy pogląd, iż norma wyrażona w art. 126 § 2 k.p.c. nie stanowi podstawy istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Jednakże przedstawienie okoliczności uzasadniających ten zarzut ograniczone zostało do zakwestionowania oceny stanu faktycznego sprawy, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i przedstawienie własnego stanowiska, polegającego na twierdzeniu, że skarżący wykazał interes prawny w uzyskaniu danych adresowych dziennikarzy "Głosu Szklarskiej Poręby", a zasadzał się ten interes, zdaniem Kasatora, na dążeniu do ochrony swych dóbr osobistych, które chciał realizować przez skuteczne wniesienie powództwa do sądu powszechnego przeciwko osobom, o których dane adresowe się ubiegał i tak też motywował swój wniosek, złożony w organie. Jednakże zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543 cyt. w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 95/08, cbois.nsa.gov.pl). Podstawę materialnoprawną swojego interesu prawnego autor skargi kasacyjnej upatrywał w przepisie art. 28 § 1 k.c., ale nie rozwinął tej tezy, co uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się do tego stanowiska. Zważywszy, że przepis art. 28 k.c. jest samodzielną jednostką redakcyjną, nie składa się z paragrafów, czy ustępów, a nadto stanowi, że "można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania", a więc nie dotyczy ochrony dóbr osobistych, tylko miejsca zamieszkania. Zatem kastorowi chodziło prawdopodobnie o normę z art. 24 § 1 k.c., która brzmi: "Ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny". Legitymację do uzyskania danych ze zbiorów meldunkowych, na podstawie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, można wywodzić z norm prawa materialnego należących do różnych gałęzi prawa, w tym na przykład do prawa cywilnego. Jednak związanie Sądu odwoławczego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia (...), vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., I FSK 1495/10, LEX nr 964590. Sąd odwoławczy nie może doszukiwać się intencji zawartej w skardze kasacyjnej i dookreślać jej zarzutów w oparciu o własne domysły. W świetle tak sformułowanej argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak w sprawie niniejszej, nie ma podstaw do uznania jej za skuteczną, bowiem jej autor zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego nie wykazał, na czym polegał błąd sądu pierwszej instancji przy interpretacji tego przepisu oraz jak powinna ona przebiegać, aby mogła być uznana za prawidłowo przeprowadzoną, a także do jakiego wyniku winna doprowadzić, czyli jak finalnie należy odczytać treść objętej zarzutem normy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, wywodząc, że warunkiem udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych jest legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym, który winien mieć swoje oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Dodatkowo Sąd ten trafnie zauważył, że skarżący nie wykazał istnienia takiego interesu prawnego, nie podał też konkretnej normy, w której miałby on umocowanie, ani nie wskazał na okoliczności, które w świetle przepisów prawa materialnego opisują sytuację prawną skarżącego, zapewniając mu tym samym ochronę. Dążenie do ochrony dóbr osobistych przez zamiar wytoczenia powództwa cywilnego przeciwko dziennikarzom, podniesiony we wniosku, nie dowodzi istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Interes prawny musi mieć charakter realny, a więc musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie można uznać legitymacji prawnej podmiotu, który uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami mającymi nastąpić w przyszłości, do których dąży lub zamierza podjąć w przyszłości (vide: wyroki NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., IV SA 1132/00, LEX nr 81670 oraz z dnia 28 stycznia 2011 r., I OSK 1214/10, LEX nr 969447). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca ubiegający się o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych ma interes prawny w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych (adres zameldowania) osoby przeciwko której wytoczył powództwo przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy sąd powszechny zobowiązał powoda do podania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego. Od spełnienia tego wymogu zależy dalsze postępowanie cywilne (wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., II OSK 262/10, cbois.nsa.gov.pl). Poza tym w ramach tej samej podstawy, czyli wadliwej wykładni art. 44h ust 2 pkt 1 ustawy, Skarżący kasacyjnie motywując jej zasadność, formułuje zarzut natury procesowej, naruszenia przez organ administracji publicznej pierwszego stopnia art. 9 k.p.a. Tak sformułowany zarzut kasacji jest nieprawidłowy, a ponadto odnosi się do postępowania organów administracji, a nie Sądu, co sprawia, że nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Ocenić więc należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na elementy stanowiące o naruszeniu prawa materialnego zarzucane w jej podstawie lecz odnosi się do okoliczności faktycznych w sprawie, związanych z uchybieniami natury procesowej, które nie zostały podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. A wobec tego, że podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku nie została podważona w przewidzianym do tego trybie i formie, wiąże sąd kasacyjny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu badać trafności ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, jeżeli skarga kasacyjna nie została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może więc skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, LEX nr 151337). Zaś zarzut błędnej wykładni przepisu art. 44h ust 2 pkt 1 ustawy jako nieuargumentowany w sposób wymagany przepisem art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wobec tego, iż skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.