II GSK 823/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2560/12 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków finansowych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu [...] 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2560/12, po rozpoznaniu skargi Powiatu [...], uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków finansowych do budżetu państwa. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: Prezesem Zarządu PFRON) zawiadomieniem z [...] listopada 2011 r., poinformował Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków Funduszu przekazanych w latach 2000-2001 Powiatowi [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – dalej: ustawa o rehabilitacji), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat [...] firmie S. na podstawie umów w sprawie zwrotu kosztów organizacji nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych i refundacji wynagrodzenia wypłacanego niepełnosprawnym ze Środków PFRON. Następnie Prezes Zarządu PFRON, decyzją z [...] lutego 2012 r. nakazał Powiatowi [...] zwrot, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu w łącznej kwocie 185.632,82 zł. Powiat [...] wniósł od tej decyzji odwołanie, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną nakazania zwrotu przez skarżącego wypłaconych środków Funduszu stanowi art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Powiat [...] przyznał i przekazał określonemu pracodawcy, na podstawie stosownych umów, ze środków Funduszu łączną kwotę 185.632,82 zł. Beneficjent nie wywiązał się z zawartych z Powiatem umów z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Oznacza to, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę Powiatu [...], zauważył, że przyjęty jako podstawa prawna żądania zwrotu środków Funduszu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem art. 49e ustawy o rehabilitacji dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652, dalej: ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.), wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Umowy między Starostą [...] a S. Sp. z o. o. zostały zawarte [...] maja 2000 r., [...] września 2000 r. oraz [...] maja 2001 r., a więc przed datą wejścia w życie powołanego przepisu. Wypłata środków Funduszu miała miejsce w latach 2000 – 2001, zaś nieprawidłowości w ich wydatkowaniu wystąpiły w roku 2003. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. – do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe. Zdaniem WSA, skoro stosunki prawne z którymi łączy się żądanie zwrotu środków Funduszu powstały przed dniem 1 stycznia 2009 r., to w sprawie nie miał zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji. Sąd wyjaśnił, że sam przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji – na podstawie którego przekazano skarżącemu środki Funduszu – nie stanowił wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi powiatu na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu PFRON samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu powiatu, nie zawiera on jednak postanowień co do ewentualnego zwrotu środków. Podstawy takiej nie można też upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a. ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera uregulowania stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania. WSA uznał, że skoro do stosunków prawnych powstałych przed 1 stycznia 2009 r. nie miał zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji, to przed tą datą, na podstawie ustawy o rehabilitacji, nie można było żądać zwrotu środków Funduszu przyznanych samorządom. Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej : p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie, to jest przed 1 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy po dniu 1 stycznia 2009 r. dopuszczalny jest tryb dochodzenia na drodze administracyjnej, na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, zwrotu środków przekazanych przez PFRON na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i wydatkowanych przez samorząd przed dniem 1 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest przede wszystkim przepisem o charakterze materialnym, gdyż wprowadza w sposób jednoznaczny, od dnia 1 stycznia 2009 r. prawo żądania przez Fundusz zwrotu kwoty wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ustanawia również materialnoprawne uwarunkowania żądania zwrotu: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli. Powołany przepis zawiera także uregulowanie o charakterze procesowym, gdyż jako właściwy ustanawia tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków. Ponadto należy zauważyć, iż art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się k.p.a., jest przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy konkretnego przepisu prawa materialnego, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym. Należy uznać, że taką sprawą jest sprawa żądania, na podstawie art. 49e, zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Z wprowadzonego uregulowania wynika, że skoro to Fundusz jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o zwrocie środków w formie decyzji, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji nie jest natomiast samodzielną podstawą materialnoprawną do wydawania decyzji przez Fundusz. Dopiero powiązanie art. 49e ustawy o rehabilitacji z art. 45 ust. 3a tej ustawy w sposób pełny reguluje rozwiązanie sprawy zwrotu środków Funduszu zarówno w aspekcie procesowym jak i materialnym. W tym miejscu zauważyć należy, że omawiany art. 49e został dodany do ustawy o rehabilitacji ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 7 powołanej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Oba te przepisy powinien mieć na względzie organ, rozważając swe uprawnienie do żądania zwrotu środków w oparciu o art. 49e ustawy o rehabilitacji, bowiem oba w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie powołanego przepisu. Należy zauważyć, że dopiero od daty wejścia w życie art. 49e ustawy o rehabilitacji została ustanowiona podstawa prawna wydawania przez Prezesa Zarządu Funduszu (reprezentującego Fundusz na zewnątrz) decyzji o zwrocie przekazanej kwoty. Przed dniem 1 stycznia 2009 r. takiej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji nie było. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest, że sprawy zwrotu środków Funduszu przed dniem 1 stycznia 2009 r. były rozpatrywane przez sądy powszechne, jako sprawy cywilne o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia z powództwa Funduszu. W tym stanie rzeczy na plan pierwszy wysuwa się problem istnienia podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych samorządowi i wydatkowanych przed dniem 1 stycznia 2009 r., zważywszy, że art. 6 ustawy zmieniającej stanowi, iż do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, a jak wskazano wyżej w "przepisach dotychczasowych" brak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej powołał pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w nieprawomocnym wyroku z 31 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1397/11. W powołanym orzeczeniu WSA uznał, że w sytuacji gdy strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków to z tą datą zostało wszczęte postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnym postępowaniem, tym bardziej, że w przedmiocie przyznania środków żadne postępowanie w rozumieniu k.p.a. nie toczyło się, gdyż samo przyznanie środków było czynnością materialno – techniczną. Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Przedstawiony pogląd został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 28 października 2013 r. sygn. akt II GSK 863/12, oddalił skargę kasacyjną Województwa Śląskiego od wyroku WSA w W. z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1397/11. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "stosunek prawny" pojmuje się najczęściej jako stosunek zachodzący pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, polegający na tym, że norma prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie wobec innego podmiotu. W sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny podmiotami powiązanymi stosunkiem prawnym były Fundusz i samorząd województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2006 r., w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przekazanie środków według algorytmu stanowiło czynność realizacji prawa, bowiem sam stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa tj. w szczególności przepisami ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym. Normy prawne wyznaczające samorządowi województwa określone zachowanie się wobec Funduszu oraz wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy ustawy o rehabilitacji i przepisy ustawy o finansach publicznych, jak również przepisy wykonawcze regulujące wykorzystywanie środków przeznaczonych na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle tych przepisów należy oceniać prawidłowość działania samorządu województwa, co do środków Funduszu przekazanych w 2006 r. zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane według przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 28 października 2013 r. i stwierdza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 49e ustawy o rehabilitacji okazał się nietrafny. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).