II OSK 1887/11

Dnia 8 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 223/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 223/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Wolsztyna decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w P. Oddział Dystrybucji w Z., ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych SN 15 kV i nn 0,4 kV w W. ul. [...], w obrębie [...], na działkach o nr [...],[...],[...],[...] i [...]. W dniu 1 września 2008 r. wniosek o wydanie ww. decyzji został zmieniony przez wykreślenie działek nr ewid. [...] i [...] stanowiących własność [...] Sp. z o.o., przez co Spółka ta nie była stroną postępowania w niniejszej sprawie i nie doręczono jej decyzji z dnia 11 września 2008 r. Pismem z dnia 10 marca 2010 r. [...] Sp. z o.o. (zwana dalej "Spółką") wskazała, że aby wykonać roboty objęte pozwoleniem konieczne są wielokrotne wejścia na teren działek nr [...] i [...], naruszające tym samym interes Spółki oraz że powinna zostać stroną w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2010 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 1 pkt 4 k.p.a. Burmistrz Wolsztyna wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] września 2008 r. W dniu 23 sierpnia 2010 r. D. W. złożył wniosek o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], znak [...] Burmistrz Wolsztyna, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...], znak [...] z dnia [...] września 2008 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Wolsztyna powołując się na art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) wskazał, że planowana inwestycja zamyka się w obrębie wyznaczonych w niej działek i nie oddziałuje na otoczenie pozostałych działek w rozumieniu przepisów odrębnych, bowiem ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji. Nie odnosi się ona do rozbiórki istniejącej na działkach lub poza nimi infrastruktury technicznej. Wydana ona została na wniosek inwestora w zakresie określonym we wniosku. Jeżeli, zgodnie z pismem D. W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., planowana inwestycja nie mieści się na obszarze wyznaczonym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie powinna uzyskać pozwolenia na budowę, jednak jak to wynika z postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] z uwagi na to, że odwołanie od decyzji Starosty Wolsztyńskiego, którą to decyzją udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV, przewidzianych do realizacji w W. przy ul. [...], na działkach nr [...] – było złożone po upływie terminu – ww. decyzja jest ostateczna. Od powyższej decyzji Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] października 2010 r. odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] października 2010 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym z uwagi na to, że brakuje w niej odniesienia się do wstępnej, lecz przesądzającej o dalszym postępowaniu organu I instancji kwestii, tj. terminowości wniesienia żądania o wznowienie postępowania przez odwołującego. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Burmistrz Wolsztyna nie zbadał z należytą starannością, czy żądanie odwołującego o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie, przewidzianym w przepisie art. 148 § 2 k.p.a. Wnioskodawca domagał się bowiem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okoliczność, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w tymże postępowaniu. Wskazanie powyższej przesłanki nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca liczonego od dnia, w którym strona bądź podmiot uważający się za stronę dowiedziała się o decyzji. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. To na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w nim rozstrzygnięciu z dokładnością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Z kolei obowiązkiem organu I instancji jest ocena przedłożonych przez stronę dowodów i rzeczowe przedstawienie swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wznowienie postępowania na wniosek strony, pomimo uchybienia przez nią terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium kwestia zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. nie została przez organ I instancji zbadana i należycie udokumentowana w dacie wydania postanowienia o wznowieniu pomimo tego, że zachowanie rozważanego terminu stanowi jedną z przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania. Kwestia ta nie została także zweryfikowana na etapie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] października 2010 r., co świadczy niewątpliwie o naruszeniu przepisów art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Kolegium rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz Wolsztyna powinien wyjaśnić i rzetelnie udokumentować, czy termin z art. 148 § 2 k.p.a. został faktycznie zachowany. Jeżeli organ stwierdzi uchybienie terminu, wówczas powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (wówczas konieczne będzie wystąpienie do SKO w Lesznie o stwierdzenie nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]). Natomiast w sytuacji, gdy organ I instancji uzna, że przedmiotowy termin został zachowany, powinien ustalić przede wszystkim, czy podmiot powołujący się na przesłankę z art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. jest stroną postępowania i czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc czy strona faktycznie nie brała udziału bez własnej winy w toczącym się zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzje SKO w Lesznie z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła Spółka ([...] Sp. z o.o.). Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 223/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu Kolegium w prawidłowy sposób dokonało wykładni regulacji prawnej dotyczącej wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania, we właściwy sposób dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod przyjęty stan prawny, czego efektem końcowym było zgodne z prawem uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zacytowana regulacja prawna wskazuje, w jakim terminie strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wznowienie postępowania. Zachowanie terminu miesięcznego musi zostać udowodnione przez stronę. Tak samo organy administracji obu instancji obowiązane są z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godząc w ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia. Przy czym zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Zatem miarodajnym dla rozpoczęcia miesięcznego biegu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Zdaniem Sądu Burmistrz Wolsztyna wydając postanowienie o wznowieniu postępowania oraz decyzję z dnia [...] października 2010 r. nie rozważył w ogóle ewentualnego zaistnienia w sprawie przesłanek negatywnych wznowienia postępowania, co powinien był uczynić z urzędu. Z uwagi na konieczność przesądzenia tej przesłanki, decydującej o dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie wznowienia, Kolegium zasadnie nie dokonało analizy poszczególnych szczegółowych zagadnień natury prawnej i faktycznej, przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 7 grudnia 2010 r. Tak samo w odniesieniu do przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., organ administracji powinien w pierwszej kolejności dokonać analizy zaistnienia przesłanki z art. 148 § 1 k.p.a. Kolegium natomiast prawidłowo zwróciło uwagę na konieczność ustalenia przez organ I instancji ewentualnego zaistnienia przesłanki negatywnej wznowienia postępowania wyjaśniając, że skoro zagadnienie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane, decyzję z dnia [...] września 2008 r. należy ocenić jako przedwczesną. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien wyjaśnić i rzetelnie udokumentować, czy termin z art. 148 § 2 k.p.a. został faktycznie zachowany. Uznając, że strona nie uchybiła temu terminowi, organ dopiero wówczas powinien ustalić, czy podmiot powołujący się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest stroną, która nie brała w nim udziału. Jeżeli natomiast organ stwierdziłby uchybienie terminu, odmiennie niż wskazało Kolegium, zważywszy na uprzednie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, organ powinien umorzyć postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W takiej sytuacji nie powinno bowiem dojść do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia o którym stanowi art. 151 § 1 k.p.a., gdyż organ nie powinien był tego postępowania w ogóle wszczynać, z uwagi na istnienie ujemnej przesłanki jego prowadzenia. Organ I instancji stosując się do powyższych wskazań Kolegium powinien mieć nadto na względzie nowelizację przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zmianie uległ m.in. art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którego aktualnym brzmieniem, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które stosownie do art. 149 § 4 k.p.a. przysługuje zażalenie. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka ([...] Sp. z o.o.) zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego: – art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy wskutek braku prawidłowego ogłoszenia decyzji termin do wniesienia odwołania w ogóle nie zaczął biegu; – art. 133 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wznowienia postępowania (uchybienie terminu), podczas gdy w aktach sprawy brak dowodów na to, iż decyzja została ogłoszona, wobec czego termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania w ogóle nie rozpoczął biegu; – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w części zważeniowej pisemnych motywów rozstrzygnięcia wyartykułowanego w skardze do WSA zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na braku ogłoszenia decyzji lokalizacyjnej w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w Wolsztynie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzuty w niej zawarte nie dotyczą kwestii rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją i zaskarżonym wyrokiem, czego nie zauważył autor skargi kasacyjnej. W zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku uznano, że organ pierwszej instancji wydał decyzję merytoryczną, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie sprawdzając wcześniej, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Nie ma to więc nic wspólnego z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania przez Spółkę, tym się nie zajmowano w tym postępowaniu, ani Sąd nie stwierdził, że takie uchybienie miało miejsce, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej uzasadniając naruszenie "art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię". W zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku, nie przyjęto, że w sprawie miało miejsce uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania czym uzasadniono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 p.p.s.a., stwierdzono jedynie, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., co powinno mieć miejsce przed wznowieniem postępowania. Sąd w zaskarżonym wyroku, ani organ w zaskarżonej decyzji nie rozważały kwestii, czy decyzja Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] września 2008 r. była prawidłowo ogłoszona co podnosi się w skardze kasacyjnej, skoro organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie i wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., nie sprawdził wcześniej, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Tym samym nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozważenie tej kwestii będzie mogło mieć miejsce po stwierdzeniu, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.