I SA/Wa 1936/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2013 r. sprawy ze skargi X S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz X S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania X S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w Dzielnicy [...], w obrębie [...] oznaczona jako działka nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...]ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r.; znak: [...] została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (trasa [...]) na odcinku: [...] w W. – ul. [...] w M. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2008 r. na podstawie orzeczenia Ministra Infrastruktury znak: [...], a działka ew. nr [...] oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie odszkodowania na rzecz Inter X S.A. z siedzibą w J. jako byłego właściciela ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz X S.A. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...]o pow. [...] ha, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (trasa [...]) na odcinku: [...] w W. – ul. [...] w M. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie miasta W. oraz na terenie Miasta i Gminy M. Jednocześnie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] powołał się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz wskazał, że odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2010 r. opatrzony klauzulą potwierdzającą jego aktualność. Oceniając przedmiotowy operat organ pierwszej instancji stwierdził, iż został on sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożył pełnomocnik X S.A. wskazując, że organ wojewódzki ustalił odszkodowanie na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Strona wskazała, że transakcje przyjęte do porównań nie spełniają kryteriów podobieństwa do nieruchomości wycenianej, bowiem pochodzą z innego rodzaju rynku i obszaru. Strona zarzuciła ponadto, że rzeczoznawca majątkowy ograniczyła rynek lokalny jedynie do kilku najbliższych dzielnic [...] oraz [...], a nie przeanalizowała całego miasta stołecznego W. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., zaktualizowany w dniu [...] grudnia 2011 r. Biegła ustaliła, iż przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest bezpośrednio przy [...], po jej południowej stronie. Grunt ten położony jest pomiędzy [...] i [...]. Działka jest niezabudowana, nieogrodzona i stanowi część drogi lokalnej, równoległej do Trasy [...]. Część działki ma nawierzchnię asfaltową, część stanowi chodnik dla pieszych. Na wycenianym gruncie usytuowana jest reklama. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonała analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod budowę dróg, tj. Trasy [...] i Trasy [...] na obszarze dzielnic [...]:[...],[...],[...],[...] i [...] w okresie od II kwartału 2008 r. do 2010 r. Z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji z okresu dwóch lat, rozszerzono wybór transakcji o kilka miesięcy ponad dwa lata. Określenie wartości przedmiotowej nieruchomości biegła dokonała przy uwzględnieniu jej położenia, otoczenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dostępności komunikacyjnej i stanu jej zagospodarowania. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto zbiór 11 transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod budowę Trasy [...] oraz Trasę [...]. Ponadto biegła stwierdziła, iż ze względu na brak w obrocie tego rodzaju nieruchomości, co nieruchomość wyceniana, określono jej wartość odtworzeniową. Przechodząc do analizy poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, organ odwoławczy, powołał się na przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wskazał, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Wskazał przy tym, że rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 ww rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samy brak jest, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie ustalonego odszkodowania, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, X S.A. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) oraz § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomości gruntowe, których ceny transakcyjne wzięte zostały do porównań w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2010 r. były podobne do nieruchomości wycenionej; - § 26 ust. 1 i 3 Rozporządzenia, poprzez niezasadne przyjęcie prawidłowości określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym rodzaju rynku i jego obszaru; - art. 18 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 128 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie w drodze utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] grudnia 2010 r. sporządzonej z naruszeniem art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia oraz § 26 ust. 1 i 3 Rozporządzenia; - art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo potrzeby dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znaczącej części; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2010 r., co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym przyjęciem określenia wartości nieruchomości; - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 i 140 kpa poprzez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania skarżącej z dnia 18 stycznia 2012 r., a w szczególności nie ustosunkowania się do argumentacji zawartej w odwołaniu w przedmiocie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W związku z tak sformułowanymi zarzutami wniosła o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – powoływana dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za uzasadnioną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wysokości odszkodowania ustalonego za nieruchomość położoną w Dzielnicy [...] przejętą na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (Trasa [...]). Przede wszystkim wyjaśnić należy, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl natomiast § 36 ust. 1 w z. z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. D. dokonując analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi ograniczyła zakres analizy jedynie do kilku dzielnic tj. [...],[...],[...],[...] oraz do położonej na obrzeżach [...] miejscowości [...]. Tymczasem do przeprowadzonej analizy biegła powinna była przyjąć transakcje z rynku całego [...]. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11, dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań, to przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Inwestycje tego rodzaju służą bowiem całemu miastu. Natomiast nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni całego miasta a nie tylko jego kilku dzielnic. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości. Ponadto ograniczając badany rynek nieruchomości jedynie do kilku wybranych dzielnic biegła rozszerzyła jednocześnie analizę na okres dłuższy niż dwa lata wstecz wskazując na brak transakcji w tym czasie w wybranych przez nią dzielnicach. Przy czym jedynym uzasadnieniem dla powyższego był brak transakcji na badanym przez nią "ograniczonym" obszarze. Co do zasady przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata dopuszcza się jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy tak natomiast przyjętym rynku - ograniczonym do kilku dzielnic- nie wiadomo czy na terenie [...] istniała odpowiednia ilość nieruchomości podobnych nabytych pod drogi publiczne. Zamiast zatem rozszerzać 2 letni okres analizy transakcji biegła powinna była rozszerzyć rynek na obszar całego miasta. W tym celu konieczna jest zatem dodatkowa analiza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 736/10). Biorąc pod uwagę powyższe oraz okoliczność, że w sprawie niniejszej nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...], wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchybienie powyższym przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć natomiast, zdaniem Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując zaskarżoną decyzję wskazać poza tym należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w ogóle nie odniósł się zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia przepisu art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy wezmą pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku i dokonają analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności kwestii ważności i poprawności operatu szacunkowego w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Po dokonaniu tej analizy organ winien natomiast ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na zgodne z prawem ustalenie wysokości przysługującego odszkodowania. Następnie w myśl przepisu art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną oraz wyjaśni tok rozumowania organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekła na podstawie art. 200 ppsa.