I OSK 1255/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 736/10 w sprawie ze skargi Prezydent W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Prezydenta W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy, wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 736/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Nieruchomość stanowiąca własność G. i L. S. oznaczona ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,2679 ha i nr [...] o pow. 0,4436 ha, położona w dzielnicy Włochy m.st. Warszawy, obręb [...], została przeznaczona pod budowę węzła Łopuszańska – Kleszczowa w Warszawie decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie na rzecz G. i L. S. w wysokości 18.332.770 złotych i zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta m. st. Warszawy. Wysokość odszkodowania Wojewoda ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. (operat z dnia 14 lipca 2009 r.). Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent m. st. Warszawy zarzucając bezzasadne zawyżenie kwoty odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powołaną decyzję Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że biegła określając wartość nieruchomości wskazała na bardzo korzystną lokalizację wycenianej nieruchomości, która jest usytuowana narożnie przy ul. Jutrzenki i ul. Łopuszańskiej oraz w pobliżu ważnej arterii miejskiej tj. Al. Jerozolimskich. Rzeczoznawca ustaliła, że na terenie Dzielnicy Włochy gdzie usytuowana jest nieruchomość zanotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy m. st. Warszawy, a także pod budowę drogi ekspresowej S-8. Żadna jednak z tych transakcji nie dotyczyła nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy dużej arterii komunikacyjnej, czy przy skrzyżowaniu takich dróg, w terenie dobrze zainwestowanym. W związku z tym, z uwagi na znaczną różnicę w lokalizacji nieruchomości przeznaczonych pod drogi o znanych cenach transakcyjnych i nieruchomości szacowanej, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła tych transakcji. Organ wskazał, że w analizie porównawczej uwzględniono transakcje dotyczące gruntów, z których wydzielono działkę przeznaczoną pod drogę. Biegła uznała bowiem, że na przestrzeni dwóch ostatnich lat nie zanotowano na rynku nieruchomości podobnych do wycenianych działek przeznaczonych pod drogi, a zatem zastosowano § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W związku z powyższym biegła przyjęła do porównań zbiór 16 nieruchomości podobnych do wycenianej na obszarze Dzielnicy Włochy i Ursus. Oszacowana wartość rynkowa wykracza jednak poza cenę średnią z uwagi na bardzo korzystną lokalizację i dobrą ekspozycję. Ponadto w piśmie z dnia 28 grudnia 2009 r. biegła podtrzymała ustalenia zawarte w opinii stanowiącej podstawę wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę Mazowieckiego. Te względy – zdaniem organu – przemawiają za uznaniem, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Szczegółowe wyjaśnienia biegłej, w ocenie organu, nie pozwoliły stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie było możliwe dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a zatem biegła prawidłowo posłużyła się § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy tym dokonując analizy rynku nieruchomości dla potrzeb określenia wartości nieruchomości w trybie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia ogranicza się zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy – co jest tożsame z pojęciem rynku lokalnego (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10). Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie biegła M. D. dokonując analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi ograniczyła zakres analizy tylko do dwóch dzielnic. Tymczasem przepis § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. musi być rozumiany w ten sposób, że chodzi o ceny na rynku lokalnym czyli rynku całego m. st. Warszawy, a nie tylko wybranych dzielnic. Nie wiadomo czy na terenie m. st. Warszawy istnieje odpowiednia ilość nieruchomości podobnych nabytych pod drogi publiczne. W tym celu konieczna jest dodatkowa analiza. Jeżeli okaże się, że takich transakcji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie odnotowano – to zdaniem Sądu nie ma żadnych przeszkód, aby przyjąć operat M. D. jako podstawę określenia wartości nieruchomości. W tym celu konieczne jest jednak dokonanie dodatkowej analizy rynku. Decyzja Ministra była przedwczesna ponieważ nie ustalono w sposób jednoznaczny kwestii dopuszczalności zastosowania § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. WSA w Warszawie zasugerował również, że organ powinien rozważyć, czy okoliczności tej nie można ustalić poprzez zbadanie oceny poprawności operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza że uczestnicy postępowania czyli podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania wnioskowały o to. Zdaniem Sądu doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie wyeliminowanie wskazanej powyżej wątpliwości. Brak dokładnego wyjaśnienia tej kwestii mógł mieć wpływ na wynik postępowania i zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego tj. § 36 ust. 1 lub 2 powołanego rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj.: - przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że metoda wyceny opisana w tym przepisie powinna być bezwzględnie stosowana w każdej sytuacji, gdy na rynku lokalnym występuje obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych, kiedy ocena możliwości zastosowania tego przepisu, nawet w przypadku istnienia obrotu nieruchomościami drogowymi, dokonywana jest każdorazowo przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, zwłaszcza pod kątem podobieństwa obiektów porównawczych; - art. 154 ust. 4 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 26 ww. rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te zobowiązują rzeczoznawcę majątkowego do przyjęcia - jako rynku lokalnego - obszaru całej miejscowości wyodrębnionej administracyjnie, uniemożliwiając tym samym zawężenie rynku lokalnego do części miejscowości, np. dzielnicy; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ odwoławczy dokonał kompleksowej oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i cytowanego wyżej rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przewiduje kilka sposobów dokonywania wyceny gruntów przeznaczonych pod budowę dróg, w zależności od posiadanych informacji odnośnie danych transakcyjnych. Ustawodawca przewidział pierwszeństwo dla dokonywania wyceny nieruchomości przejętych pod budowę dróg w oparciu o ceny uzyskiwane za nieruchomości również przeznaczone pod drogi publiczne. Nie można jednak uznać za słuszne stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż jedynie takie transakcje mogą być brane pod uwagę przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg. W § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia ustawodawca wyraźnie bowiem przewidział możliwość oszacowania wartości gruntu w oparciu o ceny gruntów, z których wydzielono wyceniane działki. W ocenie skarżącego kasacyjnie, decyzję o zastosowaniu odpowiedniego sposobu wyceny podejmuje też każdorazowo rzeczoznawca majątkowy przy uwzględnieniu specyfiki rynku. Autor skargi kasacyjnej kwestionował przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie wykazała, iż zachodzą warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Biegła przedstawiła bowiem wyczerpującą analizę rynku i dokładnie określiła jego terytorium. Wykazała również, dlaczego ceny uzyskane za nieruchomości przeznaczone pod drogi nie mogą stanowić podstawy oszacowania przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej było przyjęcie przez Sąd, że rynkiem lokalnym na terenie m.st. Warszawy jest obszar całego miasta, natomiast dobór transakcji z jednej tylko, czy z dwóch dzielnic, jest w istocie nieuzasadnionym i pozaprawnym zawężaniem tego rynku. W ocenie Ministra Infrastruktury pozbawiony podstaw był pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie obowiązany był do uwzględnienia obszaru całego miasta Warszawy jako rynku lokalnego. Zwracano też uwagę, że każda z dzielnic Warszawy posiada pewne cechy, które wyróżniają ją z grona pozostałych dzielnic, co pozwala na przeświadczenie, że są to, jeżeli nie całkowicie inne, to znacznie różniące się od siebie rynki. Na tak rozbudowanym rynku warszawskim rynek poszczególnych dzielnic należy więc uznać za rynek lokalny. Ponadto podkreślano również, że biegła przyjęła do porównań transakcje nieruchomościami z dwóch dzielnic Warszawy, mianowicie Włoch i Ursusa a powierzchnia tych dzielnic stanowi odpowiednio: 28,6 km² i 9,4 km², a liczba mieszkańców to odpowiednio około 40 tys. i około 50 tys. (dane na dzień 31 grudnia 2008 r.). Dane te wystarczają już zatem – zdaniem skarżącego kasacyjnie - do uznania, że każda z tych dzielnic jest w stanie funkcjonować jako odrębne miasto. Zdaniem Ministra uszło też uwadze Sądu Wojewódzkiego, pomijając kwestię położenia nieruchomości na terenie konkretnej dzielnicy Warszawy, iż na jej wartość ma największy wpływ taka cecha jak "ekspozycja". W niniejszej sprawie wyceniana nieruchomość położona zaś była u zbiegu dwóch głównych ulic, zatem jej wartość jako gruntu inwestycyjnego, była niepomiernie większa niż nieruchomości nieposiadającej takiej cechy. Co prawda, jak wywodził autor skargi kasacyjnej - dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, w myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej, jednakże korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej a określenie cech, w oparciu o które dokonywany jest dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, należy wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego. Według skarżącego kasacyjnie, operat szacunkowy sporządzony w niniejszym postępowaniu był: zupełny, kompletny i logiczny, nie można zatem było zgodzić się z twierdzeniami Sądu, który w sposób drastyczny i całkowicie nieuprawniony wkraczał w warsztat pracy rzeczoznawcy majątkowego, nakazując mu sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, mimo, że w ocenie biegłego nie były one podobne do przedmiotu wyceny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wnosiło o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Ministra Infrastruktury (aktualnie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 736/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest: przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 154 ust. 4 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, 651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury była przedwczesna, bowiem nie ustalono w sposób jednoznaczny dopuszczalności zastosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, organ nie przeprowadził dodatkowej analizy czy na terenie m.st. Warszawy istnieje odpowiednia ilość nieruchomości podobnych nabytych pod drogi publiczne, ani też organ ten nie rozważył możliwości zbadania oceny poprawności operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasadę tę konkretyzuje art. 77 § 1 K.p.a. nakazujący organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na gruncie postępowania administracyjnego zasadę tę należy pojmować w ten sposób, że podstawą rozstrzygnięcia mogą być jedynie okoliczności faktyczne polegające na prawdzie rzeczywistej, nie zaś prawdzie fikcyjnej (formalnej), prawdzie narzuconej przez domniemania prawne bądź obowiązujące z mocy ustawy reguły dowodowe. Prawdę materialną należy uznać wedle obowiązujących reguł proceduralnych. Fakt prawotwórczy musi być ustalony w sposób obiektywny tj. za pomocą takich środków, które mogą przekonać każdego prawidłowo myślącego człowieka o bycie danego faktu. Środki te nazywane są środkami dowodowymi lub po prostu dowodami zaś ustalenie tych faktów we wskazany sposób jest ustaleniem prawdy materialnej. Zasady te zostały naruszone przez organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym dowodem, na którym zostały oparte decyzje organów obu instancji, był dowód z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości. Organ powinien ocenić wiarygodność otrzymanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga niewątpliwie wiedzy specjalistycznej, jaką posiada rzeczoznawca majątkowy. Pomimo tego, jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności wyjaśniające. Może zwrócić się między innymi do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister Infrastruktury nie podjął żadnych dodatkowych czynności, aby wyjaśnić wątpliwości pojawiające się po analizie operatu szacunkowego z dnia 14 lipca 2009 r. sporządzonego przez M. D. Biegła ograniczyła zakres analizy tylko do dwóch dzielnic Warszawy, gdy tymczasem przepis § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia musi być rozumiany w ten sposób, że chodzi o ceny na rynku lokalnym, czyli rynku całego miasta, a nie tylko wybranych dzielnic. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki ani nie przesądził o wysokości należnego byłemu właścicielowi odszkodowania, ani też nie kwestionował operatu szacunkowego – pod względem techniczno-merytorycznym. W sprawie kwestią sporną okazała się bowiem jedynie interpretacja terminu, użytego przez ustawodawcę w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest wskazania właściwego rozumienia pojęcia "rynek" a raczej określenia jego zasięgu. Powyższe odnosi się też do treści § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który posługuje się zwrotem: "rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości". Powyższe łączy się ściśle z treścią zarzutów prawnomaterialnych. W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (który w tej sprawie nie był sporny). Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w tym przepisie, ma zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że w takim przypadku, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Istota zagadnienia, które wystąpiło w kontrolowanej sprawie sprowadzała się zatem do ustalenia, czy istniały w tym przypadku ceny, o których mowa w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, bo jeśli tak, to dokonanie wyceny gruntu, w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, było w takiej sytuacji wadliwe i mogło wpłynąć na wysokość przyznanego odszkodowania. Tę kwestię podnosił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że nie wiadomo czy na terenie m.st. Warszawy istnieje odpowiednia ilość nieruchomości podobnych nabytych pod drogi publiczne, powyższe umknęło uwadze organowi odwoławczemu, który nie dokonał dodatkowej analizy w tym zakresie. Dokonując ustalenia, że realizowana inwestycja, jaką była budowa węzła komunikacyjnego Łopuszańska-Kleszczowa oraz przebudowa ulicy Krańcowej, dotyczyła nieruchomości, która - z racji usytuowania bezpośrednio przy dużej arterii komunikacyjnej i przy skrzyżowaniu dróg na terenie dobrze zainwestowanym - nie mogła być porównywana z innymi nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych w tym, gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy m. st. Warszawy, a także pod budowę drogi ekspresowej S-8, a których to nieruchomości dotyczyły transakcje w liczbie kilkudziesięciu, rzeczoznawca majątkowy określiła zasięg rynku nieruchomości jedynie do dwóch dzielnic miasta, to jest do: Włoch i Ursusa. Stanowisko to było – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – błędne, gdyż pojęcie rynku, jaki winien uwzględnić w zaistniałej sytuacji rzeczoznawca majątkowy to – w ocenie Sądu pierwszej instancji - obszar całego miasta Warszawy. Pogląd ten należy uznać za prawidłowy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Uznając zatem, że określenie wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2679 ha i nr [...] o pow. 0,4436 ha położonej w dzielnicy Włochy m.st. Warszawy, obręb [...], przeznaczonej pod budowę węzła Łopuszańska – Kleszczowa w Warszawie, stanowiło z racji budowy na niej inwestycji drogowej o doniosłym znaczeniu dla całego miasta, znaczący element na rynku nieruchomości (w tym przypadku) warszawskich, należało uznać, że rynek ten obejmuje całą Warszawę a nie tylko jedną czy dwie jej dzielnice. Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań – to przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju bowiem inwestycje służą całemu miastu a nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości. Wobec wskazanych uchybień dotyczących oceny materiału dowodowego zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uznając że została wydana bez wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).