II OSK 1893/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1115/10 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1115/10 oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. A. M., będąc nowym właścicielem nieruchomości C., wniósł podanie o anulowanie zameldowania na pobyt stały L.B. w budynku na tej nieruchomości wyjaśniając, że w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego taki obiekt na niej nie istnieje, a ponadto w dacie zameldowania L. B. nie mieszkała w tym obiekcie. W dniu [...] kwietnia 2010 r. A. M. sprecyzował swój wniosek wnosząc o wydanie decyzji o wymeldowaniu L. B. zamiast o anulowaniu czynności jej zameldowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Burmistrz Gminy K. orzekł o odmowie wymeldowania L. B. z miejsca stałego pobytu. Organ wskazał, że z zeznań złożonych do protokołu przez F.B. - ojca L.B. - wynika, że budynek o nr [...] był zamieszkały przez niego i jego rodzinę od 1995 r. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. został nadany numer dla nieruchomości C. [...], jednak numer ten dotyczy działki. Niemniej jednak, pismem z Komisariatu Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. potwierdzono fakt, że L. B. mieszka pod adresem C. [...], a więc budynek taki istnieje. Dalej organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. władzę rodzicielską nad wówczas małoletnią L. B. powierzono ojcu F. B. Fakt, że L. B. mieszka pod wskazanym adresem został również potwierdzony przez kuratora zawodowego M. G., która odwiedzała swoją podopieczną w budynku w C. [...]. Organ wskazał również, że L. B. w zeznaniach złożonych do protokołu w dniu [...] września 2009 r. wyjaśniła, że w dniu zameldowania mieszkała w przedmiotowej nieruchomości a także, że w budynku tym posiada swoje rzeczy osobiste i wspólnie z ojcem prowadziła gospodarstwo domowe do momentu kiedy budynek został zniszczony przez nowego właściciela, tj. do czerwca 2009 r., a ona została zabrana do szpitala. Następnie organ przytoczył treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) wskazując, że przez opuszczenie miejsca stałego pobytu w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dobrowolne zaniechanie dalszego zamieszkiwania w nim, w wyniku którego miejsce to przestało być miejscem koncentracji życiowych interesów osoby w nim zameldowanej. W ocenie organu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie świadczy o tym, że L. B. mieszkała na nieruchomości C. [...]. Ponadto, organ ustalił, że nie opuściła ona miejsca stałego pobytu w sposób dobrowolny, lecz została zabrana do szpitala w dniu [...] czerwca 2009 r. Lokal mieszkalny po wyjściu ze szpitala nie nadawał się do zamieszkania z uwagi na brak m.in. drzwi i okien, co stało się na skutek działań nowego nabywcy. W związku z powyższym organ orzekł o odmowie wymeldowania L. B. z miejsca stałego pobytu Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. M. podnosząc, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie został wezwany do zapoznania się z materiałem dowodowym i nie miał możliwości wypowiedzenia się na jego temat. Wskazał na naruszenie art. 10 k.p.a. Ponadto skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. II SA/Wa 1847/05 w którym sąd ten stwierdził, że obowiązek organu może być uznany jedynie wtedy gdy, organ wezwie stronę i wyznaczy jej taki termin zapoznania się z aktami, który w sposób rzeczywisty pozwoli na zapoznanie się z materiałem dowodowym zabranym w sprawie i merytoryczne ustosunkowanie się do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr: [...], Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał mocy decyzję organu I instancji. Jak podkreślił organ odwoławczy, wyjaśnienia składane przez świadków M. G. - kuratora Sądu dla K., K. G. - dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej w M., w której przebywała L. B. oraz ojca L. B. – F. B., są zgodne ze stanowiskiem strony – L. B. Wynika z nich jednoznacznie, że L. B. po opuszczeniu placówki opiekuńczo-wychowawczej w M. - w dniu [...] kwietnia 2008 r. - skoncentrowała swoje sprawy życiowe pod adresem C. [...]. Fakt, że aktualnie przebywa poza lokalem, w którym zameldowana jest na pobyt stały wynika z konieczności podjęcia leczenia szpitalnego oraz jest następstwem bezprawnych działań osób trzecich, które uniemożliwiły korzystanie z przedmiotowej nieruchomości (wymontowano drzwi, okna oraz rozebrano dach budynku). Organ zaznaczył, że pobyt w szpitalu jest jedynie czasową zmianą miejsca pobytu, która nie daje podstaw do wymeldowania. Brak możliwości powrotu do lokalu nr [...] w C. z powodu złego stanu technicznego budynku również nie uprawnia do podjęcia decyzji o wymeldowaniu, albowiem fakt nieprzebywania w miejscu zameldowania na pobyt stały nie wynika z woli L. B. W ocenie organu II instancji nie ma zatem podstaw do wydania decyzji orzekającej o wymeldowaniu L. B. z miejsca pobytu stałego, z lokalu nr [...] w C. Organ za bezzasadny uznał zarzut właściciela przedmiotowej nieruchomości dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślił, że w dniu [...] maja 2010 r. w Urzędzie Miejskim w K. odbyła się rozprawa administracyjna, w której uczestniczył A. M. oraz jego pełnomocnik – M. G. A. M. został wówczas przesłuchany do protokołu, pod odpowiedzialnością karną, miał również możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Po zakończeniu rozprawy administracyjnej w sprawie nic się nie zmieniło, nie wpłynął nowy materiał dowodowy, który dawałby organowi I instancji podstawę do ponownego wezwania stron w oparciu o przepis art. 10 k.p.a. Ponowne zatem wezwanie stron bezzasadnie przedłużałoby postępowanie. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. M., zarzucając organom naruszenie art. 10 k.p.a. Podniósł, że decyzja organu I instancji wydana została bez uprzedniego wezwania go lub jego pełnomocnika do zapoznania się z materiałem dowodowym i do wypowiedzenia się na jego temat. Skarżący wskazał na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1847/05 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 1997r. sygn. akt III SA/1795/95. Podniósł, że w dniu [...] maja 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna przed organem I instancji, po której organ nieoczekiwanie wydał decyzję, pozbawiając go prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji na temat zabranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Przez takie działanie organu skarżący nie miał możliwości powołać się na wyrok Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...], którego odpis wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi w dniu [...] czerwca 2010 r., a którym to wyrokiem oddalono powództwo posesoryjne F. B. w zakresie wydania kluczy do kłódek w bramie ogrodzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Jak podkreślił Sąd, podstawę materialnoprawną decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu decyzji stanowił, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01 stwierdzającego niezgodność z przepisami Konstytucji RP przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, instytucja wymeldowania (zameldowania) nabrała charakteru wyłącznie rejestrującej stan faktyczny, oderwany od istnienia lub nie istnienia podstaw prawnych do przebywania w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Organ gminy wydając decyzję o wymeldowaniu nie bada zatem kwestii uprawnień strony do lokalu. Jedyną wobec tego przesłanką warunkującą wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu jest dobrowolne i trwałe opuszczenie przez nią tego miejsca. Przesłanka ta jest spełniona, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Sąd uznał za zasadne stanowisko organów, że w niniejszej sprawie przesłanka z art. 15 ust. 2 ww. ustawy do wymeldowania L. B. z miejsca stałego pobytu nie zaistniała. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego i z zachowaniem określonych w procedurze reguł tej oceny (art. 80 k.p.a.). Istotnie nie doszło bowiem do opuszczenia przez stronę miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż opuszczenie przez nią lokalu nie miało charakteru dobrowolnego, lecz zostało wymuszone sytuacją od niej niezależną, bo związaną ze złym stanem jej zdrowia - podjęciem leczenia szpitalnego – a więc koniecznością przebywania w miejscu, gdzie możliwe było zapewnienie jej prawidłowej opieki w czasie choroby. Sąd uznał za trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt przejściowej nieobecności czy też występowanie nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania, nie upoważniają jeszcze do automatycznego stwierdzenia, iż zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd podkreślił również, że - jak wynika ze zgromadzonego materiału – L. B., nie mogła także powrócić do miejsca stałego pobytu wskutek działań osób trzecich, sprowadzających się do uszkodzenia substancji budynku – stałego miejsca zamieszkania - uniemożliwiających w nim dalsze zamieszkiwanie. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącego naruszenia przez organy przepisów procedury administracyjnej, a to w szczególności art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia przed wydaniem decyzji w I instancji końcowego oświadczenia, Sąd stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tym przypadku materiał dowodowy sprawy o anulowanie czynności materialno – technicznej zameldowania, wskutek sprecyzowania żądania skarżącego na żądanie wymeldowania L. B. z miejsca stałego pobytu, stał się materiałem dowodowym sprawy o jej wymeldowanie i był doskonale znany skarżącemu i jego pełnomocnikowi, którzy brali czynny udział w toku postępowania w pierwotnym przedmiocie. Żadnych natomiast dodatkowych dowodów organ I instancji nie przeprowadzał. Dopiero więc wykazanie, przez pełnomocnika skarżącego, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, dawałoby podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Także nie uwzględnienie treści wyroku sądu powszechnego oddalającego powództwo posesoryjne F. B. – zdaniem Sądu - nie mogło mieć znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki dobrowolnego opuszczenia przez L. B. miejsca stałego pobytu przez to, że nie dotyczy on oddalenia powództwa w stosunku do L.B. Jak podkreślił Sąd, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2285/07, celem postępowania w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego nie jest też eksmisja osoby faktycznie zamieszkującej w lokalu, nie posiadającej do niego tytułu prawnego. Cel ten skarżący mógł realizować tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie można organom administracji, orzekającym w niniejszej sprawie, postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego – ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. M., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż brak jest podstaw do wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu, a zarazem akceptującej stan opuszczenia miejsca pobytu na skutek pozbawienia posiadania nieruchomości, co wynika z faktu nie wytoczenia powództwa posesoryjnego w terminie jednego roku od chwili pozbawienia posiadania, gdyż zdaniem Sądu nie opuściła miejsca pobytu dobrowolnie i trwale, 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. przejawiającego się w zaniechaniu zawiadomienia strony oraz jej pełnomocnika o terminie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. na temat zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiło skarżącemu zgłoszenie dalszych twierdzeń oraz wniosku dowodowego na okoliczność ustalenia, iż roszczenie L. B. o przywrócenie posiadania nieruchomości stanowiącej jej miejsce stałego zameldowania wygasło w czerwcu 2010 r. (na co organ I instancji winien zwrócić uwagę z urzędu), a zgłoszenie powyższego wniosku wcześniej było niemożliwe z uwagi na bieg terminu materialnoprawnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki określone w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelny Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych zarzutów i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego zmierza do wykazania, że Sąd I instancji - w świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) – niezasadnie przyjął, że nie ma podstaw do wymeldowania w sytuacji, gdy osoba opuściła miejsce dotychczasowego pobytu akceptując zarazem fakt pozbawienia posiadania nieruchomości, która to okoliczność wynika z bezskutecznego upływu terminu do wytoczenia powództwa posesoryjnego. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie niedopełnienia przez stronę obowiązku wymeldowania w sytuacji faktycznego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu. Zasadniczo chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Przepis ten nie wyklucza dokonywania przez organ ustaleń dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu, choć mogą zaistnieć sytuacje, w których ustalenie woli osoby, wobec której prowadzone jest postępowanie o wymeldowanie nie będzie wymagane. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że zgromadzony w toku prowadzonego postępowania materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie zaistnienia wobec L. B. przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Świadczy o tym w szczególności fakt opuszczenia przez nią lokalu mieszkalnego, w którym stale przebywała, w związku z koniecznością podjęcia leczenia szpitalnego. Okoliczność zaś, że po wyjściu L. B. ze szpitala lokal mieszkalny, z uwagi na dokonane uszkodzenia, nie nadawał się do zamieszkania, w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie stanowił podstawy do wydania decyzji o wymeldowaniu. Na powyższe stwierdzenie pozostaje bez wpływu powoływana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność niewystąpienia L. B. z powództwem posesoryjnym. Wykorzystanie bowiem przysługujących stronie środków w postaci powództwa posesoryjnego, przeciwegzekucyjnego, czy też składania skarg na czynności komornika, nie wpływa na ocenę zaistnienia podstaw prawnych do wymeldowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2387/10). Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że organy administracyjne dysponowały wystarczającymi dowodami pozwalającymi uznać, iż nie zostały spełnione przesłanki wymagane do wymeldowania L. B. Uznając za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 k.p.a., podkreślić należy, że dla uwzględnienia przez sąd I instancji skargi na podstawie tego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego określone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., a tylko takie dałyby podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoływane przez pełnomocnika skarżącego okoliczności świadczące o pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika, że organ zapewnił stronie warunki realizacji przysługujących jej uprawnień. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie fakt sprecyzowania żądania strony, wiązał się ze zmianą przedmiotu prowadzonego przez organ postępowania, jednakże nie powodował konieczności prowadzenia postępowania od początku. Prawidłowo zatem przyjęto, że zgromadzony przy czynnym udziale strony materiał dowodowy w sprawie o anulowanie czynności zameldowania stał się materiałem dowodowym w postępowaniu o wymeldowanie. Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.