I OSK 1182/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1990/12 o odrzuceniu skargi J. C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia 13 czerwca 2012 r., nr 2138/2012 w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II SA/Wa 1990/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia 13 czerwca 2012 r., nr 2138/2012 w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu postanowienia podano, że wskazaną uchwałą z 13 czerwca 2012 r. Zarząd Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy odmówił zakwalifikowania wniosku J. C. o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...] w Warszawie, którego najemca – babka skarżącego S. W. zmarła w dniu 19 sierpnia 2011 r. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 24 ust. 1 i § 26 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Pismem z 2 lipca 2012 r. skarżący wezwał Zarząd do usunięcia naruszenia prawa i wniósł o zmianę uchwały. Uchwałą z 2 sierpnia 2012 r. nr 2369/2012 Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, odmówił uwzględnienia wezwania skarżącego do zmiany uchwały z 13 czerwca 2012 r. J. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z 13 czerwca 2012 r. nr 2138/2012 domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że spełnia wszystkie niezbędne dla podpisania umowy najmu lokalu kryteria. Podkreślił, że w spornym lokalu zamieszkuje od urodzenia i nie posiada innego lokalu, w którym mógłby zamieszkać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zgodnie z § 31 uchwały z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, z osobami, które pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może być zawarta umowa najmu lokalu, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza w przypadku gospodarstwa wieloosobowego 15 m2 na każdą osobę uprawnioną, osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie lokalu. Organ podniósł, że zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że w sprawie nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania w lokalu. Ponadto organ wyjaśnił, że spełnienie kryteriów określonych w prawie miejscowym nie obliguje Zarządu do zakwalifikowania wniosku, bowiem uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę J. C. wskazał, że zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do zadań własnych gminy i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie związane z zawarciem umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną. Sąd odwołał się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 dotyczącej udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminy i stwierdził, że w sprawie niniejszej nie występuje sytuacja, o jakiej mowa w tej uchwale. Wniosek skarżącego nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na wynajem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nim umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę), a zatem nie stanowi ona rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności cywilnoprawne natomiast nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a., w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. C. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 z zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy do skontrolowania zaskarżonej uchwały. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z § 22 ust. 1 Uchwały Rady Miasta z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu składają wnioski w przedmiocie zawarcia przedmiotowej umowy najmu, udostępnienia lokalu zamiennego, zamiany lokalu lub uregulowania tytułu prawnego do lokalu. Do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek potwierdzających jego uprawnienia wynikające ze złożonego wniosku. Skarżący złożył wniosek, na warunkach określonych w § 22 uchwały Rady Miasta, którego przedmiotem była regulacja jego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci najemcy. W związku z powyższym, na podstawie § 31 uchwały Rady Miasta skarżący był zobowiązany wykazać, iż spełnia określone w nim przesłanki warunkujące zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu zajmowanego przez niego lokalu po śmierci najemcy. Spełnienie przez skarżącego powołanych wyżej przesłanek stało się przedmiotem uchwały Nr 2369/2012 Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia 2 sierpnia 2012 roku. Zarząd Dzielnicy, posługując się określonymi w uchwale Rady Miasta kryteriami, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w tym przepisie i w zależności od wyniku dokonanych ustaleń podjąć uchwałę o zakwalifikowaniu wnioskodawcy do ewentualnego zawarcia umowy najmu po śmierci najemcy. Zdaniem skarżącego postępowanie przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie ma również dwuetapowy charakter, o jakim mowa w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Pierwszy etap, rozpoczynający się złożeniem wniosku i jego rozpatrzeniem, wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu, nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani jej negocjacji, lecz ma charakter administracyjnoprawny. Dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku najmu lokalu, a jest jedynie wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. W sprawie nie ma znaczenia fakt, iż skarżący wnosił o zakwalifikowanie go do zawarcia umowy najmu określonego lokalu, gdyż takie uprawnienie wynika wprost z § 22 ust. 1 w zw. z § 31 ust. 1 Uchwały Rady Miasta. Niezależnie jednak od tego skarżący w pierwszej kolejności musiał poddać się weryfikacji spełnienia określonych przesłanek i to postępowanie prowadzone przez organ miało charakter administracyjnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. a które to okoliczności w niniejszym postępowaniu nie wystąpiły. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266). W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (zarząd dzielnicy) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi na to, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Należy jednak stwierdzić, że postępowanie, o jakim mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanej sprawie. J. C. wystąpił do Zarządu Dzielnicy Mokotów z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w Warszawie, w którym babka skarżącego mieszkała, jako najemca lokalu, do 19 sierpnia 2011 r. (data śmierci S. W.). Żądanie skierowane przez skarżącego do Zarządu Dzielnicy Mokotów nie dotyczyło zatem zakwalifikowania go do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w powołanej uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Treścią żądania było uregulowanie na rzecz wnioskodawcy tytułu prawnego do konkretnego, wskazanego wyżej lokalu poprzez zawarcie umowy najmu. Podstawą dla tego rodzaju działań organu jest przepis § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Takie uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10, "(...) nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Takie też stanowisko co do analizowanej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, rozważając regulację zawartą w § 31 ust. 1 uchwały Rady Miasta Warszawy z dnia 9 lipca 2005 r. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że regulacja zawarta w § 31 ust. 1 uchwały, nawiązująca do cywilnoprawnej regulacji zawartej w art. 691 Kodeksu cywilnego wprowadza ponadto mniej restrykcyjne warunki niż przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na przydział lokalu z zasobów gminy (§ 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały). Regulacja ta nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli wyrażonego w uchwale zarządu. Uchwała ta nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd I instancji.