I SA/Wa 2560/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wysokości odszkodowania za działkę gruntu nr [...] oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w części orzekającej o wysokości odszkodowania za działkę gruntu nr [...]; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej J. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. G. w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi [...], na odcinku [...] - granica powiatu R. Odszkodowanie ustalone zostało osobno za poszczególne działki gruntu i osobno za naniesienia budowlane znajdujące się na działce nr [...] oraz za naniesienia budowlane i nasadzenia roślinne znajdujące się na działce nr [...]. Do wypłaty odszkodowania zobowiązana została Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wspomniana wyżej nieruchomość położona w obrębie [...], gmina L., oznaczona jako działki nr [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2008 r., w związku z decyzją Ministra Infrastruktury z tej daty, wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., częściowo zmieniającą decyzję Wojewody [...]. Z datą 31 lipca 2008 r. nastąpiło [...] przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z ze zm. – dalej: specustawa drogowa) w brzmieniu z 31 lipca 2008 r., decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 specustawy drogowej. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, stosuje się przepisy specustawy drogowej, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., z dnia [...] kwietnia 2010 r. We wskazanym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy oddzielnie oszacowała wartość gruntu i oddzielnie wartość naniesień budowlanych i roślinnych. Do wyceny wartości działek gruntu zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś naniesienia budowlane oszacowała w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, nasadzenia roślinne oszacowała natomiast w podejściu dochodowym. We wstępnych warunkach wyceny biegła zaznaczyła, że działki nr [...] są użytkowane jako [...], zaś działka nr [...] stanowi część [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi część [...]. Sąsiedztwo działek stanowi zabudowa [...], tereny usługowo-produkcyjne oraz [...] z parkingiem dla samochodów [...]. Po przeanalizowaniu rynku lokalnego, biegła stwierdziła, iż na jego obszarze wystąpiła bardzo duża ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi nabytymi przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, zawartymi w okresie od kwietnia 2008 roku do listopada 2009 roku. Rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny dokonując analizy przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] przyjęła, że składa się ona z dwóch części o różnych funkcjach użytkowych, wobec czego dokonała odrębnej wyceny dla każdej z tych części. Dla pierwszej części stanowiącej gospodarstwo rolne, a dotyczącej zabudowanej działki nr [...] będącej częścią [...] oraz działek nr [...] będących gruntami rolnymi, rzeczoznawca majątkowy przyjęła rynek nieruchomości przeznaczonych pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] z terenu gminy T. Do końcowej analizy biegła przyjęła [...] transakcje nieruchomościami drogowymi z powiatu t., z gminy T., najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości pod względem lokalizacji, otoczenia, uzbrojenia w infrastrukturę techniczną oraz dostępu do drogi. Dokonując analizy rynku dla drugiej części nieruchomości autorka operatu stwierdziła, że na terenie powiatu t. w badanym okresie 2008 -2010 brak jest podobnych transakcji niezbędnych do określenia wartości działki nr [...], wydzielonej z parkingu dla samochodów [...], położonego przed [...]. Z tego powodu biegła rozszerzyła obszar badania rynku nieruchomości i do końcowej analizy przyjęła [...] transakcji rynkowych z obszaru sąsiednich powiatów: p. i z. Analizie poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę krajową nr [...] na terenie gmin: P. w województwie [...] oraz M. i R. w województwie [...], sąsiadującymi z województwem [...], najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości pod względem lokalizacji, otoczenia, uzbrojenia w infrastrukturę techniczną oraz dostępu do drogi. W obydwu przypadkach podstawę prawną wyceny działek gruntu stanowił § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dodatkowo w celu wyceny działki nr [...] przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami z sąsiednich powiatów i województw, na co zezwala, zdaniem autorki operatu, § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Składniki budowlane znajdujące się na szacowanej działce nr [...] ([...]) oraz na działce nr [...] (nawierzchnia parkingu, lina oświetleniowa, słup przyłącza telefonicznego) zostały wycenione w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, zaś naniesienia roślinne na działce [...] (drzewa i krzewy ozdobne) w podejściu dochodowym. Ostatecznie wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oszacowano na łączną kwotę [...] zł, w tym naniesienia na działce [...] na łączną kwotę [...] zł oraz na działce [...] na łączną kwotę [...] zł. W ocenie Wojewody [...] analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość Wojewoda ustalił zgodnie z tym operatem. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. G. reprezentowana przez adwokata. Odwołanie zarzuca decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do ustalenia wysokości odszkodowania wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego z kwietnia 2010 r., w sytuacji, gdy operat ten nie powinien stanowić podstawy do wyceny działek nr [...], gdyż wycena tych działek nie była kwestionowana w poprzednim operacie z czerwca 2009 r. Korektę wyceny w tym zakresie, niekorzystną dla strony, zaaprobował organ bez dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 8 K.p.a., gdyż nie wziął pod uwagę stanowiska strony w tym zakresie. W odwołaniu stwierdza się również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego, opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, gdyż podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Tym samym organ I instancji dokonał swobodnej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie i oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym z kwietnia 2010 r., podczas gdy, zdaniem odwołującej się powinien był oprzeć się na tym dowodzie tylko i wyłącznie w zakresie wyceny działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż podziela ocenę Wojewody o poprawności operatu szacunkowego z kwietnia 2010 r. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: ugn) jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1). Przy określeniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określeniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Przy określeniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4). Natomiast przy określeniu wartości plantacji kultur wieloletnich szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia (ust. 6). Stosownie do art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach, cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe sposoby wyceny nieruchomości uregulowane zostały w rozporządzeniu, a zatem z przepisów rangi wykonawczej można wywodzić, jakimi zasadami powinien kierować się rzeczoznawca majątkowy przy szacowaniu gruntu, w tym w szczególności jakie nieruchomości powinien dobierać do porównań. Minister wskazał, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Nie można przy tym przyjąć, że wskazany przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, albowiem jego systematyka uprawnia do całkowicie odmiennych wniosków. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Minister zaznaczył, że jeżeli na danym rynku lokalnym nie istnieje rynek transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, o podobnych cechach do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca majątkowy może zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, jak to uczynił rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do działki nr [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, wskazujących na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, Minister wskazał, iż w świetle powyższych rozważań nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia żadnego z podnoszonych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione. Nie można, zdaniem Ministra Infrastruktury, zgodzić się ze stanowiskiem strony odwołującej się, że organ I instancji błędnie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie poprzez ustalenie odszkodowania wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego z kwietnia 2010 r., który zdaniem strony nie powinien stanowić podstawy do dokonania wyceny działek nr [...]. Minister zauważył, że różnica w wartości przedmiotowej nieruchomości wynikająca z dwóch różnych opracowań, wynika przede wszystkim z obniżenia wartości części składowych gruntu, oszacowanych w podejściu odtworzeniowym oraz w związku z przyjętą przez biegłą inną bazą nieruchomości porównawczych. Minister podkreślił, że biegła w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wycofała swoje wcześniejsze opracowanie z dnia [...] czerwca 2009 r. i tym samym operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy sporządziła nowy operat szacunkowy o wartości działek nr [...], na podstawie którego Wojewoda [...] poprawnie ustalił kwotę należnego odszkodowania. Należy dostrzec, że operat szacunkowy jest autorską opinią powołanego w sprawie biegłego. Skoro zatem rzeczoznawca stwierdziła, że sporządzony przez nią operat szacunkowy nie może być wykorzystany do celu, dla którego go sporządzono, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do posługiwania się tym dowodem. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., w części dotyczącej jedynie wyceny działek gruntu o numerach [...] (czyli bez zakwestionowania wyceny części składowych działek nr [...]), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. G., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 4 pkt 16, art. 150 § 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 ugn – poprzez uchylenie się od wykładania powinności rzeczoznawcy ustalenia cen nieruchomości podobnych, czyli takich, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a przyjęcie w to miejsce działek rolnych lub działek potencjalnie [...] w terenie wiejskim; w konsekwencji ustalenie odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu znacznie poniżej ich wartości rynkowej; 2. § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez uchylenie się od oceny uzasadnionych i udokumentowanych zarzutów strony, iż określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości, które poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków zawarcia transakcji. Ponadto biegła przy stosowaniu podejścia porównawczego nie wykazała koniecznej znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Biegła uchyliła się także od przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w obszarze węzłów drogowych; 3. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji nie jest uprawniony do oceny sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego, autorytatywnie anulowanego przez rzeczoznawcę majątkowego i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2010 r., w sytuacji, gdy operat ten nie powinien stanowić podstawy do dokonania wyceny działek oznaczonych numerami [...], a strona przedstawiła ceny transakcyjne, do których rzeczoznawca nie podjęła nawet próby odniesienia się, co narusza także art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutu z pkt 2 odwołania, a nadto uchylenie się od wyjaśnienia przesłanek zmiany operatu szacunkowego wykraczającej poza przedmiot zlecenia organu prowadzącego postępowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, iż rzeczoznawca w toku rozprawy administracyjnej przyznała wprost, że wycena działki [...] dokonana w oparciu o ceny gruntów rolnych nie jest uzasadniona, jest to bowiem teren przeznaczony pod działalność gospodarczą. Dokonana ponowna wycena tej działki (w operacie z kwietnia 2010 r.), podnosząca jej wartość o kilka procent nie pozostaje w żadnym związku z tym oświadczeniem. Rzeczoznawca dokonała przy tym obniżenia wyceny innych działek. Ta sytuacja dowodzi braku obiektywizmu i działania na korzyść organu, a tym samym podważa wycenę co do zasady. Rzeczoznawca majątkowy nie wskazała ani w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym to pismem anulowała swój wcześniejszy operat z czerwca 2009 r., ani w operacie szacunkowym z kwietnia 2010 r., żadnych podstaw w postaci zmian czynników, o których mowa w art. 154 ugn, świadczących o konieczności aktualizacji operatu szacunkowego w zakresie wyceny działek nr [...]. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, albowiem mimo nieprawidłowości operatu szacunkowego z kwietnia 2010 r. i ewidentnych działań biegłej A. W. zmierzających do ustalenia jak najniższego odszkodowania na rzecz skarżącej, oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym z kwietnia 2010 r., w sytuacji gdy powinien dokonać oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Tym bardziej, iż rzeczoznawca całkowicie uchyliła się od zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 5 marca 2009 r. Brak odniesienia się do konkretnych zarzutów i konkretnych cen transakcji nieruchomościami porównywalnymi uczynił opinię nieprzydatną dla wyceny działek, a w konsekwencji skutkował wadliwością decyzji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd uznał skargę za uzasadnioną wyłącznie w zakresie oszacowania wartości działki gruntu o numerze [...] i w tym zakresie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję w tej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., jak i decyzję Wojewody [...] w części orzekającej o wysokości odszkodowania za działkę nr [...]. W pozostałej części, czyli w odniesieniu do wysokości odszkodowania za działki gruntu o nr [...], w ocenie sądu skarga podlegała oddaleniu. W istocie rzeczy zarzuty skargi sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżąca twierdzi, że stosując do wyceny działek gruntu podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy nie wykazał, że przyjęte do porównania nieruchomości były rzeczywiście podobne do nieruchomości wycenianych (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej: rozporządzenie RM z 2004 r.). Zdaniem skarżącej nieruchomości wyceniane mogły być wykorzystane do działalności usługowej, ze względu na ich położenie przy drodze [...], gdy tymczasem przyjęte do porównania nieruchomości miały przeznaczenie rolne, z ewentualnym wykorzystaniem na [...]. Rzeczoznawca nie wykazał się przy tym znajomością rynku lokalnego. Po drugie, zdaniem skarżącej, skoro poprzednie oszacowanie wartości działek o numerach [...] w operacie z czerwca 2009 r. było dla niej korzystniejsze, niż w operacie z kwietnia 2010 r., to nie było powodów do pominięcia wyceny zawartej w operacie z czerwca 2009 r. odnośnie tych trzech działek, a organ w ogóle nie uzasadnił, dlaczego pominął wycenę wcześniejszą, która również jest dowodem w sprawie. Ponadto i w skardze, i na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r., pełnomocnik skarżącej zakwestionował także wycenę działki nr [...], mimo że w ostatnim operacie była ona wyższa od wyceny dokonanej w operacie z czerwca 2009 r. Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy, że w odniesieniu do wszystkich działek ich wartość została oszacowana dla aktualnego sposobu użytkowania (str. 15 operatu), stąd podział na część gospodarstwa rolnego [...] i osobno działkę nr [...] o usługowym sposobie (funkcji) użytkowania. Do porównania przyjęto transakcje nieruchomościami "odpowiednio przeznaczonymi pod drogi" (§ 36 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r.). Przy metodzie korygowania ceny średniej wymagane jest przyjęcie do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości będących przedmiotem transakcji z przeznaczeniem pod drogi (§ 4 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r.). W odniesieniu do działek o numerach [...] do porównania rzeczoznawca majątkowy przyjął [...] nieruchomości podobne (opis "ważenia" cech str. 16 i 17 operatu), przeznaczone pod drogi, przy wymaganych kilkunastu (czyli minimum jedenastu). W tej sytuacji trudno zarzucić organowi, że zaakceptował operat szacunkowy oparty na nieznajomości rynku lokalnego. Ponadto autorka operatu szacunkowego wyjaśniła, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2006 r., działki nr [...] położone są terenach o przeznaczeniu podstawowym jako tereny komunikacyjne – projektowany węzeł [...], na drodze krajowej nr [...]. Żadna z działek na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej ([...] stycznia 2008 r.) nie miała więc przeznaczenia usługowego, jak twierdzi skarżąca, a otoczenie (sąsiedztwo) wycenianych działek o przeznaczeniu usługowo - mieszkaniowym zostało uwzględnione przy "ważeniu" cech, której to cesze nadano wagę 25 % (str. 16 – 19 operatu). Rację przyznać też należy Ministrowi Infrastruktury, iż z tej przyczyny, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi zawsze operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 12 ust 5 specustawy drogowej w zw. z art. 7 i art. 156 ust. 1 ugn), który to operat jest opracowaniem autorskim i kompleksowym, organ nie mógł analizować danych pochodzących z różnych operatów szacunkowych. Tym bardziej, że sam rzeczoznawca uznał w operacie z kwietnia 2010 r., iż poprzedni operat z czerwca 2009 r. nie może być wykorzystany jako dowód w postępowaniu dotyczącym odszkodowania. Konieczność sporządzenia nowego operatu z dnia [...] kwietnia 2010 r. powstała zaś na skutek zakwestionowania przez stronę na rozprawie administracyjnej sposobu wyceny działki nr [...]. W konsekwencji tego, z uwagi na daty transakcji przyjętych do porównania, musiał powstać nowy operat, obejmujący całą szacowaną nieruchomość. Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu w części dotyczącej wyceny działki gruntu o nr [...], z uwagi na naruszenie przy wycenie tej działki § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r. Rzeczoznawca majątkowy, a za nim organy, przyjęli, że na terenie powiatu t. w badanym okresie 2008-2010 brak było podobnych transakcji, niezbędnych do określenia wartości działki nr [...], wydzielonej z parkingu dla samochodów [...], położonego [...]. Z tego powodu biegła rozszerzyła obszar badania rynku nieruchomości i do końcowej analizy przyjęła [...] transakcji rynkowych z obszaru sąsiednich powiatów: p. i z. Analizie poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę krajową nr [...] na terenie gmin: P. w województwie [...] oraz M. i R. w województwie [...], sąsiadującymi z województwem [...], najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości pod względem lokalizacji, otoczenia, uzbrojenia w infrastrukturę techniczną oraz dostępu do drogi. Zdaniem Ministra zezwala na to przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r. Tymczasem sąd w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wypowiedziany przez NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. I OSK 586/10, iż "rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). (...) w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia. (...) Ponadto należy zauważyć, iż użyte w § 26 ust. 1 rozporządzenia określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie nieruchomości tym samym ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda w przepisach § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. prawodawca umożliwia także posługiwanie się cenami transakcyjnymi z rynku regionalnego, krajowego czy nawet zagranicznego, ale dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Jednocześnie w § 36 tego samego rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że, po pierwsze, co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, a w konsekwencji nie dokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Po drugie zaś, wynika z tego, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Zresztą, podzielić należy pogląd prawny sformułowany w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, iż gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu." Przyjęte więc w niniejszej sprawie do porównania z działką nr [...] nieruchomości z innych powiatów i innego województwa, nie mogły stanowić podstawy do wyceny działki nr [...]. W podanych przez biegłą okolicznościach (braku nieruchomości podobnych do działki nr [...] na rynku lokalnym), zastosowanie powinien znaleźć przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie tę okoliczność pod uwagę. Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd nie stwierdził, aby zaistniały inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. W tej sytuacji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji w zakresie pkt 1 orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a, a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.