I OSK 586/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1458/09 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/09, po rozpoznaniu skargi K. J. , uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] wydane w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2008 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta Ropczyce w ciągu drogi krajowej nr 4 (E-40) Jędrzychowice – Korczowa od km 561+357 do km 565+454, prawa własności nieruchomości położonej w rejonie R. – W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0129 ha, nr [...] o pow. 0,2700 ha, nr [...] o pow. 0,0700 ha i nr [...] o pow. 0,0065 ha, będącej własnością odwołującego oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie w wysokości 80.427 zł - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z [...] marca 2008 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości pod budowę obwodnicy miasta Ropczyce oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie. W odwołaniu od tej decyzji K. J. zakwestionował ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania. W odwołaniu wskazano również, że błędne jest przyjmowanie do porównań nieruchomości odległych o około 15 km od działek będących przedmiotem wywłaszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury oraz decyzji organu I instancji zarzucając im naruszenie przepisów art. 119 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.); art. 7, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z ust. 4 tego samego artykułu operat może być wykorzystany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Powołane wyżej przepisy nie definiują pojęcia "klauzula", ale ich analiza pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez umieszczenie na nim klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Wynika z tego, że niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy, co do aktualności operatu. Znajdujący się w aktach sprawy dokument – kserokopia pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 r., skierowanego do Wojewody Podkarpackiego nie spełnia warunków, jakim powinna odpowiadać klauzula. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji powołany dokument nie mógł przesądzać o aktualności operatu, gdyż można było tego dokonać wyłącznie w formie klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczył, że operat zachował aktualność. Uzyskania klauzuli o aktualności operatu jest obowiązkiem organu, jeżeli orzeka on po upływie 12 miesięcy od sporządzenia operatu. Klauzuli nie może zastąpić pismo rzeczoznawcy adresowane do innego organu. Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Powołany przepis jest wskazówką, a zarazem ograniczeniem dla rzeczoznawcy majątkowego, co do wyboru nieruchomości do porównania, wyboru podejścia i metody. Z art. 154 ust. 1 i 2 tej samej ustawy jednoznacznie wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisów tych wynika więc, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której leży wyceniana nieruchomość. Jeżeli brak cen, stosuje się przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami i powołane rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie, którego leży wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia też § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania i nie było podstaw do rozszerzenia materiału porównawczego o nieruchomości spoza rynku lokalnego. W powołanym przepisie mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Przedmiotowa nieruchomość nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych pod drogi. Dlatego w ocenie Sądu nie było podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości do regionalnego, a więc do przyjęcia do porównań nieruchomości położonych w Ostrowie, Kozodrzy i Skrzyszowie. Rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego. Minister Infrastruktury ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r., przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane przez Ministra okoliczności uzasadniające rozszerzenie przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości, odnoszące się do położenia i wyposażenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, nie są cechami szczególnymi, o jakich mowa w § 26 rozporządzenia, usprawiedliwiającymi rozszerzenie badań cen nieruchomości na inne niż położone na rynku lokalnym. W konsekwencji Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej powoływanej jako "ugn", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych jedynie do terenu gminy, kiedy zasady doboru nieruchomości porównawczych, w tym przede wszystkim obszar badania rynku, określają przepisy wykonawcze, o jakich mowa w art. 159 ugn, a w szczególności § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., dalej powoływanego jako rozporządzenie; - naruszenie przepisu § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są tym szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy, kiedy wbrew wywodom Sądu, takich założeń nie można poczynić a priori, w oderwaniu od przedmiotu, zakresu, celu i sposobu wyceny oraz dostępności danych, a oceny w tym zakresie winien dokonać rzeczoznawca majątkowy; - naruszenie przepisu § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do wyboru transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego, kiedy nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku może w pełni kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia; - naruszenie art. 156 ust. 4 ugn w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 r. nie odpowiada warunkom, jakim powinna odpowiadać klauzula potwierdzająca ważność operatu szacunkowego, podczas gdy przepisy wskazują jedynie na sporządzenie klauzuli jako osobnego dokumentu, podpisanie go, opatrzenie pieczęcią oraz datą sporządzenia. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest.: - naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy w tych aktach, w operacie szacunkowym znajduje się oryginał tego pisma (klauzuli), natomiast w aktach zgromadzonych przez Ministra Infrastruktury znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia tej klauzuli; - naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ugn i rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami; Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że szczegółowe sposoby wyceny nieruchomości uregulowane zostały w rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że wybór rynku, z którego pochodzić mogą nieruchomości porównawcze zastrzeżony jest dla rzeczoznawcy majątkowego, który w tej mierze winien kierować się treścią § 4 i § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a zatem w pierwszej kolejności uwzględniać transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego, a dopiero w dalszej kolejności z rynku regionalnego, krajowego czy zagranicznego. Ocena możliwości, a zarazem konieczności rozszerzenia badanego rynku, zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia, pozostawiona została rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Ponadto nadmienić wypada, że wycena nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej, której ani Sąd, ani organ administracji nie ma podstaw ani możliwości do podważania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 873/07). Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uzna, iż w procesie wyceny, ze względu na cechy i rodzaj szacowanej nieruchomości oraz cel wyceny i dostępne dane rynkowe, nie jest możliwe przyjęcie transakcji pochodzących z miejsca położenia nieruchomości, to nie ma przeszkód aby badanie rynkowe rozszerzyć na większy obszar. Skoro rzeczoznawca majątkowy uznał, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji tym szczególnym rodzajem nieruchomości, jakim są działki nabywane na cele budowy dróg publicznych, to na podstawie § 26 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia, był on uprawniony do poszukiwania nieruchomości podobnych na rynku regionalnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ze względu na cel i przedmiot wyceny brak na rynku lokalnym nieruchomości podobnych do działki wycenianej, czyni z niej nieruchomość o jakiej mowa w § 26 ust. 1 rozporządzenia, charakteryzującą się szczególnymi cechami i rodzajem. Tym samym nie można zgodzić się z założeniem Sądu, iż szacowana w niniejszej sprawie nieruchomość, przeznaczona pod drogę, nie jest tym rodzajem nieruchomości, który uzasadnia rozszerzenie rynku transakcyjnego. Dokonana w tym zakresie ocena Sądu stoi w sprzeczności z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia nie ma charakteru przepisu wyjątkowego, który należy stosować wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Prawodawca wprowadzając go miał na celu umożliwienie rzeczoznawcy majątkowemu poszerzenie obszaru badań poza rynek lokalny w każdym przypadku, gdy ze względu na specyficzne właściwości danej nieruchomości nie można jej porównać do nieruchomości znajdujących się na tym samym rynku lokalnym. A zatem przepis ten eliminuje ograniczenie analizy rzeczoznawcy majątkowego jedynie do obszaru rynku lokalnego oraz konieczności ewentualnego przyjmowania do porównań cen transakcyjnych nieruchomości pozornie podobnych, stwarzając tym samym możliwość doboru nieruchomości faktycznie do siebie zbliżonych z większego obszaru, a przez to określenia możliwie najbardziej rzeczywistej wartości nieruchomości. Znajduje to również potwierdzenie w § 36 rozporządzenia, określającego zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Przepis ten obliguje rzeczoznawcę do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Należy przyjąć, iż intencją prawodawcy jest to, aby dokonując wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy do porównań dobierał przede wszystkim ceny nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dlatego też w przypadku, kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru, z którego rzeczoznawca majątkowy ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji podobnymi nieruchomościami nabywanymi na cele budowy dróg, nie jest dopuszczalne zastosowanie § 26 rozporządzenia. W konsekwencji należałoby przyjąć metodę określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Analiza § 36 ust. 1 rozporządzenia nie wskazuje, aby przepis ten miał charakter szczególny w stosunku do § 26 rozporządzenia i nakazywał posługiwanie się transakcjami nieruchomościami nabywanymi na cele budowy dróg jedynie z rynku lokalnego, kiedy ogólne zasady doboru rynku pozwalają na odstąpienie od tej zasady. Przepis ten w żaden sposób nie ogranicza rzeczoznawcy majątkowy w doborze materiału porównawczego, a zatem zastosowanie w tego rodzaju sprawach znajdują ogólne zasady doboru rynku transakcyjnego, określone w § 26 rozporządzenia. Co więcej, nie wyklucza tego również systematyka § 36 rozporządzenia. Skoro zatem w § 36 ust. 2 rozporządzenia nie wskazano wprost, iż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, to należy przyjąć, iż przy szacowaniu wartości w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia, badanie rynkowe nie musi ograniczać się jedynie do rynku lokalnego. Uzasadniając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, iż z art. 156 ust. 4 ugn, wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że znajdujący się w aktach sprawy dokument nie odpowiada ww. przepisom. Pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 r. wyjaśnia w sposób szczegółowy okoliczności, dla których możliwe jest wykorzystanie operatu szacunkowego z dnia 28 września 2007 r. po upływie roku od dnia jego sporządzenia. Dokument ten zawiera następującą tezę: "podtrzymuję wartość określoną w operacie szacunkowym z dnia 28 września 2007 roku". Ponadto dokument ten został dołączony do operatu szacunkowego, jako jego integralna część, opatrzony datą, pieczęcią oraz podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Zauważono też, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że co do zasady sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynika z tego, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się "dokument - kserokopia pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 roku". Takie stwierdzenie pozwala na wysnucie tezy, że Sąd nie zapoznał się z całością akt przedmiotowej sprawy, gdyż w teczce administracyjnej Ministra Infrastruktury, oznaczonej BO7w/781-0-367/09, znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 r., natomiast oryginał tego pisma, zgodnie z funkcją jaką pełni, załączony został do operatu szacunkowego.. Zarzucenie organowi braków w tym względzie było bezpodstawne, nie ma bowiem potrzeby uzupełniania materiału dowodowego, czy też podejmowania innych czynności procesowych w sprawie. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie są zasadne. Art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający zasady wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, stanowi m.in. o uwzględnianiu położenia nieruchomości. Ten przepis i art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy nakazują uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w razie braku planu, przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że ogranicza to zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy. Nie można uznać za prawidłowy wywód w skardze kasacyjnej, że ograniczenie podmiotowe, co do nabywcy - do zarządu dróg - może mieć jakiekolwiek znaczenie prawne dla wyceny nieruchomości. Godziłoby to w zasady sprawiedliwości społecznej, która nie pozwala, aby przy pozbawieniu prawa własności na cel publiczny stosować niekorzystne dla właściciela sposoby wyceny nieruchomości. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109). Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia. Przedmiotem regulacji § 36 powołanego rozporządzenia jest określenie wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przyjęcie regulacji szczególnej w § 36 przesądza o konieczności jej zastosowania, na co zasadnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż w decyzji uznano, iż możliwe było zastosowanie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jednak w konsekwencji oznaczało to potrzebę zastosowania § 36 ust. 2, a nie § 26 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia. Ponadto należy zauważyć, iż użyte w § 26 ust. 1 rozporządzenia określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie nieruchomości tym samym ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda w przepisach § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. prawodawca umożliwia także posługiwanie cenami transakcyjnymi z rynku regionalnym, krajowym czy nawet zagranicznym, ale dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Jednocześnie w § 36 tego samego rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że, po pierwsze, co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, a w konsekwencji nie dokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Po drugie zaś, wynika z tego, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Zresztą, podzielić należy pogląd prawny sformułowany w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, iż gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu. Tak więc dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się w rozpoznawanej sprawie zupełnie nietrafne. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2009 r. w którym zawarł on stwierdzenie, iż podtrzymuje wartość określoną w operacie szacunkowym z dnia 28 września 2007 r. może być traktowane jako klauzula zezwalająca na wykorzystywanie operatu po upływie roku od dnia jego sporządzenia. Odnotować trzeba jednak, iż przyjęte przez Sąd I instancji naruszenie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie było ani jedyną, ani podstawową przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji. Tą przyczyną było bowiem naruszenie przepisów § 36 rozporządzenia w zw. z art. 154 i 155 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. o. Prawidłowo wyprowadzona w zaskarżonym wyroku podstawa stosowania § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w pełni uzasadnia ocenę co do braku pełnego, zgodnego z przepisami k.p.a. ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie jest trafny także zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się stwierdzenie o "kserokopii pisma rzeczoznawcy", a pominięto to, iż oryginał tego pisma znajduje się w aktach administracyjnych, nie może być uznana za fakt przesądzający o tym, iż Sąd I instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy i się z nimi nie zapoznał. Mając na uwadze fakt, iż podstawową przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organów obu instancji była okoliczność złego doboru nieruchomości podobnych, które posłużyły do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a nie wady klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego należy uznać, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.