II SAB/Sz 76/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. W. i T. W. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Gminy do rozpoznania wniosku skarżących I. W. i T. W. z dnia [...] w zakresie pkt 2, pkt 3 i pkt 5 w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Rady Gminy w rozpoznaniu wniosku I. W. i T. W. z dnia [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Gminy na rzecz skarżących I. W. i T. W. solidarnie kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. M. J. - pełnomocnik I W. i T. W. wystąpił do Zastępcy Przewodniczącego Rady Gminy z wnioskiem o udzielenie na podstawie art. 6,art.7, art. 8, art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2, art. 3, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) następujących informacji: 1/ porządku obrad sesji Rady Gminy z dnia [...] r., 2/ wszystkich ustaleń, uzgodnień i protokołów dotyczących całości spraw związanych ze skargą wniesioną w dniu [...] r. przez wnioskodawców na Wójta Gminy .i "zagadnień dotyczących działki [...] ", 3/ uzgodnień i opinii prawnych dotyczących spraw związanych ze skargą z dnia [...] r. i "zagadnień bezpośrednio dotyczących działki [...] ", 4/ udostępnienie całego protokołu z sesji w dniu [...] r. 5/ udostępnienie listy osób obecnych w czasie trwania przedmiotowej sesji oraz podejmowania przez "R.G , decyzji dotyczących; skargi, oraz innych spraw związanych z w/w działką", 6/ protokołu (wyniku) głosowania dotyczącego skargi z dnia [...] r. i zagadnień związanych bezpośrednio z działką [...] , wskazanie, kto prowadził i przewodniczył obradom Rady Gminy w trakcie załatwiania poszczególnych spraw, w szczególności dotyczących skargi na Wójta Gminy i działki [...] . Pełnomocnik wnioskodawców domagał się, by przy załatwianiu sprawy organ udostępnił wszelkie możliwe pisemne dokumenty, tj. uzgodnienia, ustalenia protokoły i opinie. Zastępca Przewodniczącego Rady Gminy [...] w piśmie z dnia [...] r. poinformowała pełnomocnika wnioskodawców, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy złożonej w dniu [...] r. albowiem jest to skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. W związku z art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie należy złożyć do organu wyższego stopnia, którym Rada Gminy nie jest. Z treści pisma wynikało nadto, że informacje, których udostępnienia żądał pełnomocnik wnioskodawców są udostępnione na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej pod adresem [...] . W piśmie z dnia [...] r. M. J. – pełnomocnik I W. i T. W. ponowił swój wniosek z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu [...] r. I i T. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, której zakres został określony we wniosku ich pełnomocnika z dnia [...] r. Zarzucając Radzie Gminy naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący domagali się zobowiązania Rady Gminy do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku z dnia [...] r., ponowionego w dniu [...] r. oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi małżonkowie W. podali, że domagali się udostępnienia następujących informacji: 1/ porządku obrad sesji z dnia [...] r., 2/ wszystkich ustaleń, uzgodnień, protokołów dotyczących całości spraw związanych ze złożoną do Rady Gminy skargą z dnia [...] r. na działalność Wójta Gminy , 3/ protokołu z sesji w dniu [...] r., 4/ listy osób obecnych na sesji w dniu [...] r. 5/ informacji, kto przewodniczył obradom w trakcie narady nad skargą. Skarżący wskazali, że informacja uzyskana od Zastępcy Przewodniczącego Rady Gminy , że żądane we wniosku informacje znajdują się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy okazała się nieprawdziwa, albowiem informacji tych nie udało się stronom odnaleźć. Z tego powodu ponowili w dniu [...] r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na który organ nie odpowiedział. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał nadto, że wnioskodawca został poinformowany o umieszczeniu wszystkich żądanych przez niego informacji na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, co zwalniało organ administracji z udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 21). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia natomiast kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10 odniósł się do definicji informacji publicznej stwierdzając, że za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02,- http://orzeczenia. nsa.gov.pl.). Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku u udzielenie informacji publicznej), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni. Na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, że pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje, tj. czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym jest dokonanie za każdym razem wstępnej kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy 6 września 2001 r. pozwala de facto stwierdzić, czy w konkretnej sprawie o bezczynność ustawa ta w ogóle znajdzie zastosowanie. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do następnego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy jako organ administracji samorządowej w rozumieniu art. 11 a pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Złożony przez skarżących w dniu [...] r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jakkolwiek częściowo niedoprecyzowany, w istocie dotyczy zagadnień, które należy określić mianem informacji publicznej. Za taką należy bowiem uznać protokół z sesji Rady Gminy , porządek obrad, listę osób obecnych na sesji w dniu [...] r. informacje dotyczące osoby przewodniczącej obradom, wyniki głosowania nad konkretnie wskazaną sprawą. Informacją publiczną są również wytworzone przez organy gminy dokumenty związane z należącą do skarżących działką nr [...] Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Rada Gminy częściowo wywiązała się z obowiązku udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem, albowiem na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy - [...] dostępny jest protokół nr [...] z sesji Rady Gminy z dnia [...] r. oraz porządek obrad sesji Rady Gminy w dniu [...] r. Z treści protokołu wynika, kto przewodniczył obradom, w jakich okolicznościach z porządku obrad została wycofana sprawa skargi małżonków W. na działalność Wójta Gminy oraz jak przebiegało głosowanie w tej sprawie. Odmowa udostępnienia przez Radę Gminy na wniosek skarżących informacji udostępnionej w Biuletynie ma swoje umocowanie w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że na wniosek udostępniana jest informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Stanowisko judykatury jest w tej materii od dawna ukształtowane. Rozpoznając sprawę Sąd zauważył, że Rada Gminy odwołując się jedynie do informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej całkowicie pominęła pkt 2 i 3 wniosku odnoszący się do dokumentów związanych z należącą do skarżących działką nr [...] . Jakkolwiek skarżący w sposób niejednoznaczny określili zakres żądania, to jednak rzeczą organu było wezwanie skarżących do sprecyzowania wniosku i wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania. Skoro organ tego nie uczynił, to uznać należało, że tej części wniosku (pkt 2 i pkt 3) organ go nie rozpoznał i pozostaje w bezczynności. Rada Gminy nie rozpoznała również wniosku w pkt 5 odnoszącym się do udostępnienia listy osób obecnych na sesji w dniu [...] r. Jakkolwiek z treści protokołu wynika, że na sesji byli obecni: Wójt Gminy, Zastępca Wójta, Sekretarz Gminy, Skarbnik Gminy, adwokat sprawujący obsługę prawną Urzędu Gminy oraz T. W.- mieszkaniec [...] oraz [...] ze składu [...] radnych, których wykaz imienny (lista obecności) stanowi załącznik do protokołu, to jednak na stronie http: bip.przybiernow.pl protokół z sesji, która odbyła się w dniu [...] r. takiego załącznika nie posiada. Protokół z sesji w odniesieniu do żądania zawartego w pkt 5 wniosku o udzielenie informacji publicznej nie czyni zadość temu żądaniu, albowiem informacje na stronie internetowej BIP są w tej materii niekompletne. Reasumując Sąd stwierdził, że Rada Gminy nie rozpatrzyła wniosku skarżących z dnia [...] r. w odniesieniu do pkt 2, pkt 3 i pkt 5, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności tego organu, w ww. części, w sprawie o udzielenie informacji publicznej. Stwierdzić też trzeba, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec pozostającego w bezczynności podmiotu. Skomplikowany charakter spraw z zakresu informacji publicznej w zestawieniu z niejednoznacznymi sformułowaniami zawartymi w treści wniosku, które mogły powodować wątpliwości co do intencji strony upoważnia Sąd do stwierdzenia, że bezczynność organu nie wynikała z celowego lekceważenia praw strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 tej ustawy.