II SA/Łd 1287/12

Dnia 13 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 roku sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. F., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] przyznał A. F. zasiłek celowy w okresie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia 2011 roku w wysokości 50 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Następnie Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], uchylił w całości własną wcześniejszą decyzję z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 i 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. wskazał na swoją trudną sytuację materialną i życiową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż od dnia 23 września 2010 roku odwołujący się przejął spadek po zmarłej matce i od tej pory razem z bratem opłacał w ½ części koszty utrzymania mieszkania, a od dnia 24 lutego 2011 roku po przejęciu całości spadku – przekazanego w drodze darowizny przez brata – ponosił koszty utrzymania mieszkania samodzielnie. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż, miesięczny dochód odwołującego się wynosił 180,36 zł (dodatek mieszkaniowy). W tym okresie odwołujący się ponosił opłaty za mieszkanie, które nabył w drodze spadku, a które to w miesiącu marcu 2011 roku wyniosły 460,17 zł, a w kwietniu 2011 roku – 396,42 zł. Ponadto, w tym czasie skarżący ponosił koszty utrzymania swojego mieszkania, którego jest właścicielem, a które to koszty wyniosły w marcu 2011 roku – 183,12 zł oraz w kwietniu 2011 roku – 127,08 zł. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację odwołującego się, uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, zatem zostały spełnione przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, pozwalające na uchylenie w całości decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Reasumując, organ wyjaśnił, iż rozumiejąc trudną sytuację życiową i materialną odwołującego się, w pełni podziela i aprobuje stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. W skardze do sądu administracyjnego A. F. wskazał, iż w czasie kiedy pobierał świadczenie z pomocy społecznej był osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie uzyskiwał żadnego dochodu. W drodze spadku i darowizny nabył prawo własności do lokalu mieszkalnego, ale okoliczność ta stanowiła dla niego znaczne obciążenie. Z tego tytułu nie uzyskiwał żadnego dochodu. Kwestionowane decyzje pogarszają sytuację materialną skarżącego jeszcze bardziej. W konkluzji skarżący podniósł, iż nadal jest osobą bezrobotną, bez stałych dochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zdaniem organu przesłanką uprawniającą do uchylenia decyzji ostatecznej, którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, był fakt odziedziczenia przez skarżącego nieruchomości przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie, tj. zmiana sytuacji majątkowej skarżącego. Organ uznał tym samym, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 12 ustawy, tj. do stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego. Zdaniem organu strona jednocześnie mogła przezwyciężyć trudną sytuację życiową, bowiem stała się właścicielem nieruchomości, z której mogła czerpać wymierne korzyści. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Rz 1133/11, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 1113991). Co więcej, każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Sama zasada co do możliwości weryfikacji na jego podstawie decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej, czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnego świadczenia. Pamiętać jednak należy o specyfice tego przepisu. Ma on bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Nadto, podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniająca lub uchylająca pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a. czy art. 161 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która jako lex specialis zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Taka wykładnia komentowanego przepisu znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 654/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Po 2/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 roku, sygn. akt III SA/Kr 104/08 – dostępne w internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywieść można, że organ zdaje się rozumieć konstrukcję przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz rodzaj skutków jakie decyzja wydana oparciu o ten przepis wywołuje. Mimo to, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wywołującą w rzeczywistości skutek z mocą wsteczną (ex tunc) – eliminującą decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej za okres poprzedzający wydanie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W świetle powyższego w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać w obrocie prawnym. O ile art. 12 ustawy o pomocy społecznej faktycznie zawiera regulację, której ratio legis sprowadza się do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom tej pomocy potrzebującym, o tyle zastosowany przez organy administracji tryb wzruszenia decyzji ostatecznej uznać należy za nieprawidłowy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zobligowane będą dokonać poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LP/