II SA/Łd 1278/12

Dnia 13 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 roku sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako K.p.a.), art. 106 ust. 5, art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. – przywoływana w uzasadnieniu także jako: ustawa) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającą o przyznaniu A. F. zasiłku celowego na utrzymanie w okresie od listopada 2010r. do grudnia 2010r. w wysokości 100 zł miesięcznie z tytułu bezrobocia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, dochód wnioskodawcy stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości 171,95 zł przyznany na okres od sierpnia 2010 roku do stycznia 2011 roku. Przy czym z dniem 23 września 2010r. wnioskodawca stał się współwłaścicielem mieszkania przy ul. A 7 m 18, jako spadkobierca zmarłej w dniu 22 czerwca 2010r. matki K. M.. Organ ustalił nadto, iż w tym okresie strona opłacała ½ kwoty świadczeń mieszkaniowych za ten lokal, czynsz w wysokości po 175 zł za listopad i grudzień 2010 roku. Opłacała także lokal, w który mieszka, przy ul. A 7 m 26, tj. czynsz po uwzględnieniu dodatku mieszkaniowego w wysokości 108 zł, energię 45 zł, gaz 20 zł, łącznie 173 zł za listopad 2010r. oraz czynsz 108 zł i energię 45 zł, w łącznej kwocie 153 zł za grudzień 2010 roku. Organ zwrócił uwagę, iż o fakcie nabycia prawa do współwłasności mieszkania strona nie poinformowała pracownika socjalnego, co zgodnie z art. 109 ustawy należało do jej obowiązków. Natomiast zebrany materiał uzasadnia stwierdzenie, iż zachodzi dysproporcja pomiędzy dochodami wskazywanymi przez stronę, a dochodami, które faktycznie posiadała. Strona dokonywała opłat z tytułu utrzymania obu mieszkań, co w ocenie organu wskazuje na posiadanie jeszcze innych dochodów. Stosownie zaś do art. 12 ustawy w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową strony wskazującą, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe lub nieruchomości, organ może odmówić przyznania świadczenia. W świetle powyższego organ stwierdził, iż w dacie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego wnioskodawca nie kwalifikował się do otrzymania tej pomocy. W terminie prawem przewidzianym A. F. złożył odwołanie. Podkreślił, iż zaskarżona decyzja jest dla niego zaskoczeniem, gdyż pomimo posiadania dwóch mieszkań, w dniu 21 lutego 2011r. brat zrzekł się połowy mieszkania na jego rzecz, dotychczas nie uzyskał z tego tytułu żadnego dochodu, a wręcz przeciwnie. Oświadczył, iż nie może sprzedać mieszkania po matce, gdyż musiałby opłacić podatek, a na to go nie stać. Wyprzedał już wszystkie zbędne urządzenia domowe aby uzyskać środki finansowe na opłaty za lokale, gdyż priorytetem dla niego jest uregulowanie zobowiązań za mieszkania. Dodał, iż starał się wynająć mieszkanie po matce lub chociaż 1 pokój, ale mieszkanie nie jest wyremontowane stąd nie znajduje chętnych do najmu. Zwrócił uwagę, iż jest osobą bezrobotną jednakże pomimo swoich 50 lat nadal próbuje podnosić swoje kwalifikacje, w ostatnim czasie ukończył szkołę średnią i kursy zawodowe, jednak nadal nie może znaleźć zatrudnienia, ima się dorywczych zajęć, zbiera złom po śmietnikach, wszystko dzięki czemu będzie w stanie dokonać opłat za mieszkania. Wyjaśnił, iż do śmierci matki to od niej otrzymywał dużą pomoc, zawsze miał zapewniony ciepły posiłek. Obecnie korzysta z pomocy sąsiadów i dużej pomocy jaką otrzymuje ze strony pracowników MOPS. Dodał, iż jest osobą uczciwą, bez nałogów, nie wstydzi się podjąć zatrudnienia i przyznać, iż potrzebuje pomocy. Wniósł o indywidualne potraktowanie jego sprawy i oświadczył, że nie powiadomił organu o otrzymaniu połowy lokalu, gdyż w tamtym czasie jego sytuacja finansowa faktycznie nie uległa poprawie, w przeciwnym razie nie występowałby o pomoc socjalną. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 12, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż przepis art. 12 ustawy zawiera regulację, której ratio legis zdaje się sprowadzać do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom faktycznie tej pomocy potrzebującym. W ocenie organu odwołujący posiada majątek i przy odpowiednim jego wykorzystaniu ma możliwości we własnym zakresie wyjścia z trudnej sytuacji. Strona jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację wykorzystując własne zasoby, chociażby wynajmując mieszkanie. Nadto jak stanowi art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5 ustawy. Kolegium podkreśliło, iż decyzja wydana w oparciu o przywołaną regulację ma charakter konstytutywny tj. wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej i decyzja ta może wywoływać wyłącznie skutki ex nunc, zatem brak podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej prawo od świadczenia z mocą wsteczną ex tunc – z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej strony. Z materiału sprawy wynika natomiast, iż od dnia 23 września 2010r. odwołujący jest współwłaścicielem mieszkania i wespół z bratem ponosi koszty utrzymania lokalu, zaś od dnia 24 lutego 2011r. po przejęciu całości spadku, przekazanego w drodze darowizny przez brata, sam ponosi te koszty. Nadto, w toku aktualizacji wywiadu środowiskowego, w dniu 23 sierpnia 2012r., ustalono, iż miesięczny dochód strony wynosił 180,36 zł, w tym okresie ponosił wydatki za mieszkanie po matce 175 zł za każdy miesiąc w listopadzie i grudniu oraz za lokal który zamieszkuje, po uwzględnieniu dodatku mieszkaniowego, w listopadzie 173 zł i w grudniu 153 zł. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, zatem spełnione zostały przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy. Organ podkreślił, iż rozumie trudną sytuację życiową i materialną strony, jednakże w pełni podziela i aprobuje stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. F. oświadczył, iż w okresie, w którym otrzymał pomoc socjalną był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie otrzymywał żadnych stałych dochodów. Przyznał, iż otrzymał mieszkanie po zmarłej matce, ale stanowiło ono w istocie obciążenie, z tego tytułu nie uzyskał żadnych korzyści majątkowych, zatem stwierdzenie organu, iż uległa zmianie sytuacja majątkowa skarżącego nie odpowiada prawdzie, zmiana ta była pozorna. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zdaniem organu przesłanką uprawniającą do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, był fakt odziedziczenia przez skarżącego nieruchomości przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie, tj. zmiana sytuacji majątkowej skarżącego. Organ uznał tym samym, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 12 ustawy tj. do stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego. Zdaniem organu strona jednocześnie mogła przezwyciężyć trudną sytuację życiową, bowiem stała się właścicielem nieruchomości, z której mogła czerpać wymierne korzyści. W tym miejscu wskazać należy, że art. 106 ust. 5 ustawy służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 1133/11, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 1113991). Co więcej, każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Sama zasada co do możliwości weryfikacji na jego podstawie decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej, czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnego świadczenia. Pamiętać jednak należy o specyfice tego przepisu. Ma on bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Nadto, podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmieniająca lub uchylająca pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a. czy art. 161 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która jako lex specialis zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Taka wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 ustawy znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 654/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Po 2/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008r., sygn. akt III SA/Kr 104/08 – dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 ustawy nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu ustatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Wzmocnieniem powyższego stanowiska jest też sam charakter przedmiotowego świadczenia, jakim jest zasiłek celowy. Świadczenie to, jak wskazuje art. 39 ustawy jest rodzajem pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wywieść można, że organ zdaje się rozumieć konstrukcję przepisu art. 106 ust. 5 ustawy oraz rodzaj skutków jakie decyzja wydana oparciu o ten przepis wywołuje. Mimo to, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wywołującą de facto skutek z mocą wsteczną (ex tunc) - eliminującą decyzję przyznającą zasiłek celowy za okres poprzedzający wydanie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy. W świetle powyższego w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać w obrocie prawnym. O ile art. 12 ustawy faktycznie zawiera regulację, której ratio legis sprowadza się do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom tej pomocy potrzebującym, o tyle zastosowany przez organy administracji tryb wzruszenia decyzji ostatecznej uznać należy za nieprawidłowy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zobligowane będą dokonać poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS