I OSK 988/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1285/12 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 1285/12 po rozpoznaniu skargi A.F.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. o przyznaniu A.F.zasiłku okresowego w okresie od dnia 1 marca do 31 marca 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie z tytułu bezrobocia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2012 roku. Kontrolowany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, [...] przyznał A.F. zasiłek okresowy w okresie od dnia 1 marca do 31 marca 2012 roku w wysokości [...] zł miesięcznie z tytułu bezrobocia. Następnie, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] września 2012 roku uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. roku, powołując jako podstawę prawną art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 12 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na skutek odwołania A.F.rozpatrzyło sprawę i decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając uwagę na okoliczności związane z nabyciem w dniu [...] września 2010 r. przez skarżącego spadku po zmarłej matce K.M.. Organ uzasadnił, że właśnie ta okoliczność, istniejąca przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie, tj. zmiana sytuacji majątkowej skarżącego, była powodem uchylenia decyzji ostatecznej, którą przyznano skarżącemu zasiłek okresowy. Organ uznał, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 12 ustawy tj. do stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego. Zdaniem organu, strona jednocześnie mogła przezwyciężyć trudną sytuację życiową, bowiem stała się właścicielem nieruchomości, z której mogła czerpać wymierne korzyści. Ponadto organ wskazał też na koszty utrzymania mieszkań pokrywane przez skarżącego: tego nabytego w drodze spadku i własnego, przy deklarowanym miesięcznym dochodzie odwołującego w wysokości [...] zł (dodatek mieszkaniowy). W okresie pobierania zasiłku okresowego odwołujący się ponosił opłaty za mieszkanie, które nabył w drodze spadku, a które to w miesiącu marcu 2012 roku wyniosły [...] zł. Jednocześnie skarżący ponosił koszty utrzymania swojego mieszkania, którego jest właścicielem, a które to koszty wyniosły w marcu 2012 roku – [...] zł. Powyższe wskazywało na dysproporcję pomiędzy dochodami wskazanymi przez skarżącego, a dochodami, które faktycznie posiadał, skoro dokonywał opłat z tytułu utrzymania obu mieszkań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację odwołującego się, uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, zatem zostały spełnione przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, pozwalające na uchylenie w całości decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. SKO podkreśliło, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. W skardze, do sądu administracyjnego A. F. wskazał, iż w czasie kiedy pobierał świadczenie z pomocy społecznej, był osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie uzyskiwał żadnego dochodu. W drodze spadku i darowizny nabył prawo własności do lokalu mieszkalnego, ale okoliczność ta nie wpłynęła na jego sytuację materialną, nie uzyskiwał z tego majątku żadnego dochodu. Zaznaczył, że kwestionowane decyzje pogarszają jego sytuację materialną, albowiem nadal jest osobą bezrobotną, bez stałych dochodów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] albowiem jego zdaniem, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że zastosowany przez organy administracji tryb wzruszenia decyzji ostatecznej był nieprawidłowy. Sąd stwierdził, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Sąd zaznaczył, że sama zasada dotycząca możliwości weryfikacji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej, czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnego świadczenia. Jednocześnie Sąd I instancji dostrzegł, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jako lex specialis (wobec art.155 i 161k.p.a.), zmieniająca lub uchylająca pierwotną decyzję ostateczną przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej i wywiera skutki ex nunc. Oznacza to, iż wywołuje ona jedynie skutek na przyszłość. Zdaniem Sądu I instancji, pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu, organ uchylając decyzję przyznającą prawo do świadczenia z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego, nie miał ku temu podstaw prawnych. Sąd przyjął, że konstytutywny charakter decyzji powoduje to, że znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej której skutki zostały już skonsumowane. Mając to na uwadze Sąd podkreślił, że organ wydając decyzję w tym trybie, nie mógł wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Sąd analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO doszedł do wniosku, że pomimo tego, iż organ zdawał sobie sprawę ze skutków wydanej w tym trybie decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wywołującą w rzeczywistości skutek z mocą wsteczną (ex tunc). Sąd zalecił organom, by ponownie rozpatrując sprawę dokonały poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. Stanowisko Sądu spotkało się ze skargą kasacyjną organu. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości, organ zarzucił mu naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako K.p.a.) w związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) i wniósł o jego zmianę w części obejmującej wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Kolegium w uzasadnieniu podkreśliło, że składając skargę kasacyjną kwestionuje jedynie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania i podziela zasadnicze rozstrzygnięcie wyroku co do wadliwości decyzji ze względu na nieprawidłowość zastosowanego przy ich podjęciu trybu. Kolegium przyznało rację Sądowi I instancji, że w realiach rozpatrywanej sprawy przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie powinien być zastosowany, bowiem właściwym trybem eliminacji z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie był tryb wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję). Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium) ma zastrzeżenia jednak do wywodów Sądu I instancji na temat charakteru kontrolowanej przez Sąd decyzji (decyzja konstytutywna) i skutków jakie taka decyzja może wywierać (ex nunc). Kolegium nie podzieliło poglądu Sądu I instancji, z którego wynikało, że nie ma podstaw, by decyzja o charakterze konstytutywnym mogła wywołać skutek ex tunc, a zatem nie ma możliwości uchylenia lub zmiany decyzji pozytywnej ze skutkiem wstecznym, np. od chwili zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Kolegium podniosło, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może wywierać skutek wsteczny od daty zaistnienia przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. Wskazało, że aprobata poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku może prowadzić do utrwalenia się niewłaściwej, sprzecznej z celami ustawy o pomocy społecznej praktyki stosowania przepisu art. 106 ust. 5 wspomnianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poddane zostały decyzje wydane w oparciu m. in. o art. 163 w związku z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl zastosowanego w sprawie art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z powołanym w decyzji art. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował wskazane przepisy, trafnie uznając, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 163 K.p.a., oraz wskazując, że analizowany przepis ma zastosowanie w przypadkach zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Trafnie też Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej było wadliwe, ponieważ okoliczności, które organ uznał za przesłanki uchylenia (dysproporcja w dochodach, m. in. związana z uzyskaniem spadku) miały miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do zasiłku, i zostały ujawnione po jej wydaniu. W tej sytuacji, należało wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który wydał decyzję. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie uznał wadliwość zastosowanego trybu wzruszenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pieniężne, i w konsekwencji prawidłowo, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 163 K.p.a. i w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Należy przypomnieć, że skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie zaaprobowało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wniosło o jego zmianę w części obejmującej wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną dotyczącą charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ustosunkowując się do tej kwestii, przypomnieć należy, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.) oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 P.p.s.a). Rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonego aktu w świetle prawidłowo ustalonych: stanu prawnego i ustaleń faktycznych (art. 144 § 4 P.p.s.a.). Powyższe wiąże się z obowiązkiem sądu przeprowadzenia interpretacji zastosowanych przepisów zgodnie z regułami wykładni, i sprawdzenie, czy zostały prawidłowo zastosowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12). W powyższym kontekście, należy wskazać, że Sąd I instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, oceniał zaskarżaną decyzję właśnie w świetle określonych ustaleń faktycznych i prawnych tej sprawy, wypowiadając się co do prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania i aktu subsumcji. Istotnym elementem stanu faktycznego, wpływającym na uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, był fakt, że uchylona przez organ I instancji decyzja przyznająca stronie świadczenie pieniężne, była w całości zrealizowana. Sąd I instancji przyjął, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne, tj. np. kiedy beneficjent korzysta z przyznanych mu uprawnień. Innymi słowy, stanowisko Sądu I instancji należało odczytać w ten sposób, że wywołanie skutków wstecz możliwe jest jedynie, gdy decyzja przyznająca świadczenie obowiązuje i wywołuje skutki w chwili jej weryfikacji. Natomiast że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej, tj. której skutki zostały skonsumowane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując oceny prawnej nie zakwestionował, wbrew temu co uważa Kolegium, możliwości wywołania decyzją konstytutywną skutków z mocą wsteczną – ex tunc. Całość rozważań miała na celu wykazanie, że organ wadliwie wydał decyzję w oparciu o art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej. Z dokonanej oceny prawnej wynika, że zastosowany tryb weryfikacji ostatecznej decyzji konstytutywnej udzielającej zasiłku w sytuacji, kiedy przesłanka konieczna do zastosowania weryfikacji zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej zasiłek i decyzja ta została już wykonana (pobranie zasiłku za wskazany okres), nie powinien mieć zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanym przypadku stan faktyczny sprawy (wykonanie decyzji) zdeterminował moment wystąpienia skutku decyzji konstytutywnej jedynie w przyszłości. Mając powyższe na uwadze, wobec zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 163 K.p.a. i w związku z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowany wyrok jest prawidłowy, bowiem wadliwość podjęcia decyzji w nieodpowiednim trybie została klarownie i zrozumiale przez Sąd I instancji wykazana i uzasadniona. Odnosząc się natomiast do zawartej w wyroku oceny prawnej, stwierdzić należy, że Sąd I instancji mógł dokonać prezentacji swoich poglądów w sposób bardziej przejrzysty, jednak wywody Sądu nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi oraz stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.