I OSK 1170/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2246/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/12, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 28 listopada 2011 r. [...] Sp. z o.o. w Warszawie złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr 33/1 w obr. [...], o pow. 2550 m2, położoną w Warszawie przy ul. [...], w prawo własności. Wniosek został złożony na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy Śródmieście – działający z upoważnienia Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w Warszawie zagadnienia wstępnego – postępowania wszczętego pozwem z dnia 26 kwietnia 2012 r. złożonym przez Miasto st. Warszawa o rozwiązanie stosunku prawnego użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu łączącego Miasto st. Warszawa i aktualnie [...] Spółkę z o.o. w Warszawie, zawartego w dniu 14 maja 1996 r. między Gminą Warszawa-Centrum a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]", w miejsce której na mocy umowy przeniesienia użytkowania wieczystego nieruchomości z dnia 9 maja 2008 r. wstąpiła ww. Spółka (sygn. akt: I C 405/12). Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 6-9 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podkreśliła, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności około pół roku przed wniesieniem przez Miasto Stołeczne Warszawę pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, a co więcej – przed podjęciem przez Miasto jakichkolwiek kroków mających na celu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Działania m.st. Warszawy, zdaniem skarżącego, podjęte zostały ewidentnie pod wpływem wniosku z dnia 25 października 2011 r., wyłącznie w celu uniemożliwienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i jako takie nie zasługują na ochronę w państwie prawa. Skarżący zwrócił też uwagę na brak jakiegokolwiek uzasadnienia przez organ rzekomego "spornego charakteru" przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego i podniósł, że musi istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być natomiast taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie. Taka sytuacja występowała w sprawie. Organ administracji jest w stanie samodzielnie stwierdzić, w oparciu m.in. o aktualny odpis z księgi wieczystej nieruchomości, czy skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości i nie jest do tego niezbędne orzeczenie sądu powszechnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił wniesioną w sprawie skargę. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 501/11, Sąd stwierdził, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie w momencie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości. Złożenie przez m.st. Warszawa pozwu o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego spowodowało jednak, że fakt przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. Sąd zaznaczył, że w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinien być bezsporny. Wobec tego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) zasad wynikających z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., 2) art. 6-9, art. 11, art. 12 § 1 i art. 14 § 1 k.p.a., 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do stanowiska przedstawionego w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie poczynił w sprawie własnych ustaleń, ani oceny materiału dowodowego, ograniczył się jedynie do przywołania treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 501/11. Okoliczności faktyczne i prawne przywołane w tym wyroku nie odnoszą się jednak – w ocenie skarżącego kasacyjnie – do okoliczności niniejszej sprawy. W dalszej części uzasadnienia powtórzono argumenty skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika bezsprzecznie, że organy administracji publicznej działały wbrew przepisom prawa przy "ustalaniu" terminu zagospodarowania nieruchomości. Podkreślono, że ani organy, ani Sąd nie przedstawiły uzasadnienia rzekomo "spornego charakteru" przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącego, w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie zachodziły żadne wątpliwości co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że postępowanie sądowe nie ma żadnego związku z wszczętym pół roku wcześniej postępowaniem administracyjnym. Zatem orzeczenie sądu cywilnego w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie ma w niniejszej sprawie charakteru prejudycjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Chociaż w skardze kasacyjnej określono podniesione w niej zarzuty jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to w istocie spośród zawartych tam zarzutów taki charakter – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – ma wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Istotnie, należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie Spółce, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., przede wszystkim z tego względu, że rozważania prawne w znacznym stopniu stanowią powtórzenie treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 501/11. Jednakże wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego nie mogła uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim bowiem stwierdzić należy, że wywody prawne Sądu I instancji, chociaż nie zostały przedstawione w całkowicie samodzielny sposób, nie pozostawiają wątpliwości co do stanowiska Sądu w omawianym względzie, nie utrudniają też w żaden sposób kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Nie można też podzielić zarzutu, że Sąd I instancji nie ustosunkował się w pełni w motywach wyroku do przedstawionego w skardze stanowiska strony, tylko bowiem istotne braki w tym względzie, mające wpływ na wynik sprawy, mogłyby stanowić skuteczną podstawę podważenia kwestionowanego wyroku. W tym miejscu podnieść należy, że akcentowane przez Spółkę w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące daty wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności (28 listopada 2011 r.) oraz daty wniesienia do Sądu Okręgowego w Warszawie pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego tego gruntu (26 kwietnia 2012 r.) nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Sąd, skoro przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w Warszawie zagadnienia wstępnego. Podobnie ocenić należało obszerne wywody służące wykazaniu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro do rozważenia i oceny tych kwestii jest właściwy sąd powszechny rozpoznający powództwo Miasta Stołecznego Warszawy. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przepis ten został w sprawie prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Obowiązany jest więc rozstrzygając sprawę uwzględnić wszelkie okoliczności, jakie nastąpiły po wszczęciu postępowania i mogły mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie za takie zdarzenie należało uznać wystąpienie przez właściciela nieruchomości z pozwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 240 Kodeksu cywilnego i za prawidłową uznać trzeba ocenę, że okoliczność ta uzasadniała zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jakkolwiek w dacie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości, to po wystąpieniu z pozwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego fakt przysługiwania spółce uprawnień użytkownika wieczystego stał się sporny, a do rozstrzygnięcia tej kwestii jest właściwy wyłącznie Sąd Okręgowy w Warszawie. Okoliczność ta stanowi więc zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem cywilnym nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wbrew przekonaniu skarżącej Spółki, w takiej sytuacji jaka powstała w sprawie, wątpliwości co do sytuacji prawnej użytkownika wieczystego nie może wyjaśnić samodzielnie organ rozstrzygający wniosek o przekształceniu. W skardze kasacyjnej nie zostało wykazane, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył w sprawie poprzez błędną wykładnię art. 6-9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i art. 14 § 1 k.p.a. Przedstawiona w tym względzie argumentacja, odwołująca się do braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do argumentów wskazanych w treści skargi do WSA oraz w piśmie w postępowaniu w sprawie I C 405/11 nie mogła być uznana za przekonujące uzasadnienie zarzutu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.