I SA/Wa 2246/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. M. Sp. z o.o. w W. złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r., którym to postanowieniem zostało utrzymane w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W.przy ul. [...], uregulowanej w kw nr [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] z obr. [...], o pow. [...] m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Sprawa rozpoznawana była na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Dnia [...] listopada 2011 r. M. Sp. z o.o. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] w obr. [...], o pow. [...] m2, położoną w W. przy ul. [...], w prawo własności. Przekształcenie miało nastąpić na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175 poz. 1459). Działający z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wydał w dniu [...] lipca 2012 r. postanowienie, w którym orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z wniosku M. Sp. z o.o. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr ewid. [...] w prawo własności, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w W. zagadnienia wstępnego - postępowania wszczętego pozwem z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożonym przez miasto W. o rozwiązanie na niewskazanej podstawie prawnej stosunku prawnego użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu łączącego miasto W. i aktualnie spółkę z o.o. M. zawartej w dniu [...] maja 1996 r. między gminą W. a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]", w miejsce której na mocy umowy przeniesienia użytkowania wieczystego nieruchomości z dnia [...] maja 2008r. wstąpiła w/w spółka z o.o. Sprawa jest prowadzona pod sygn. akt: [...]. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 kpa. O ile stan prawny nieruchomości w dacie złożenia wniosku o przekształcenie nie budził wątpliwości o tyle złożenie przez miasto W. pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego gruntu spowodowało, że fakt przysługiwania M. Sp. z o.o. uprawnień użytkownika wieczystego stał się sporny. Zażalenie na w/w postanowienie wniosła M. Sp. z o.o. Odwołujący się wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie postępowania przez organ I instancji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, które rażąco narusza art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 12 § 1, art. 6-9 i 11 kpa. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr ewid. [...]. Organ odwławczy wskazał, że w przypadku wydawania przez organ decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości - istnienie po stronie odwołującego się prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinien być bezsporny. Nie jest jednak w niniejszej sprawie bezsporny do czasu rozstrzygnięcia kwestii istnienia prawa użytkowania wieczystego przez sąd powszechny. Organ I instancji prawidłowo zatem uznał, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Bez rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania wieczystego użytkowania przez sąd powszechny organ administracji publicznej nie będzie mógł w sposób prawidłowy rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy a więc orzec co do jej istoty. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej byłoby niecelowe, ponieważ nie mogłoby ono zakończyć się podjęciem prawidłowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. i wnosiła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucał naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z art. 6-9 kpa, art. 11 kpa i art. 12 § 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżacy podkreślał, że wystąpił z przedmiotowym wnioskiem (o przekształcenie prawa) około pół roku przed wystąpieniem W. z pozwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, a co więcej - przed podjęciem przez miasto jakichkolwiek kroków mających na celu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. O uchwale opiniującej rozwiązanie przedmiotowej umowy skarżący został powiadomiony pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Następnie w dniu [...] listopada 2011 r. skierowane zostało do niego wezwanie do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, w którym wyznaczony został 30-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. W przypadku upływu powyższego terminu lub braku zgody na rozwiązanie umowy ze strony skarżącego, sprawa miała zostać skierowana na drogę sądową. Powyższe działania W., zdaniem skarżącego, podjęte zostały ewidentnie pod wpływem wniosku z dnia [...] października 2011 r., wyłącznie w celu uniemożliwienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i jako takie nie zasługują na ochronę w państwie prawa. W odniesieniu do przedstawionej w postanowieniu SKO argumentacji w przedmiocie prejudycjalnego, względem niniejszego postępowania, charakteru rozstrzygnięcia sądu powszechnego co do istnienia prawa użytkowania wieczystego, skarżący zwrócił uwagę na brak jakiegokolwiek uzasadnienia przez organ rzekomego "spornego charakteru" przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego. Skarżący podkreślał, że stwierdzenie stanu nieruchomości następuje na podstawie odpisów z księgi wieczystej, a ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę na podstawie wypisów oraz wyrysów z planu zagospodarowania przestrzennego względnie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy innych dokumentów pozwalających ustalić to przeznaczenie. Organ nie bada natomiast, czy użytkownik wieczysty, który wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wykonał obowiązek zagospodarowania nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste. Także stan zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest przesłanką przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem skarżącego w dniu wydania postanowienia o zwieszeniu postępowania administracyjnego nie zachodziły żadne wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącego. Zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy warunkowane jest uprzednim innym rozstrzygnięciem, bez rozstrzygnięcia którego, w ogóle nie byłoby możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Prejudycjalność w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa oznacza bowiem, że w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu bez uprzedniego rozstrzygnięcia w innej sprawie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2011 r. II SA/Kr 1341/11). Przyczyną zwieszenia postępowania administracyjnego nie może być natomiast taka okoliczność, którą organ, prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bd 1103/11). Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi wiec istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., II OSK 760/2010). W odniesieniu do powołanego orzecznictwa zdaniem sakrżącego nie ulegało wątpliwości, że możliwe jest rozstrzygnięcie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie postępowania administracyjnego, w krótkich terminach wyznaczonych przepisami, a postępowanie sądowe nie ma żadnego związku przyczynowo-skutkowego z wszczętym pół roku wcześniej postępowaniem administracyjnym. W chwili wydawania decyzji o przekształceniu prawa, organ administracji jest w stanie samodzielnie stwierdzić, w oparciu m.in. o aktualny odpis z księgi wieczystej nieruchomości, czy skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Nie jest do tego niezbędne orzeczenie sądu powszechnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie była bezzasadna. Sąd w niniejszym składzie w pełni podzielił pogląd i argumentację wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA 2368/03 oraz w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1549/05, odnośnie tego, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie I OSK 501/11 wskazał, że: Rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie jak w sprawie I OSK 501/11, skarżący trafnie wywiódł, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu mają charakter konstytutywny. Uszło jednak uwadze skarżącego, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości. Złożenie przez W. pozwu o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego spowodowało jednak, że fakt przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. Zauważyć należy, iż w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinien być bezsporny. Rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zatem zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowienia obu organów odpowiadały zatem prawu a wykładnia przepisów w nich przedstawiona była prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.