VI SA/Wa 83/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, po rozpoznaniu zażalenia A. W. i A. W. - wspólników spółki cywilnej "[...]" s.c. w [...] na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób - utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] września 2009 r. Zastępca Komendanta Komisariatu Policji [...] przesłał do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] protokół kontroli pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego wynika, iż skarżący wykonywali usługi przewozu osób z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Pismem z dnia [...] października 2009 r. Prezydent [...] zawiadomił pełnomocnika skarżących o udzieleniu ostrzeżenia na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i powiadomił o możliwości wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Pismami z dnia [...] października 2009 r., [...] grudnia 2009 r., [...] lutego 2010 r., [...] lutego 2010 r., [...] kwietnia 2010 r. oraz [...] maja 2010 r. Komendanci Rejonowi Policji [...],[...],[...] oraz [...] zawiadomili Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń o kolejnych decyzjach tych organów, nakładających kary pieniężne na skarżących na podstawie art. 92 ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zakwestionowali możliwość udzielenie ww. ostrzeżenia do czasu, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja administracyjna potwierdzająca fakt naruszenia przez skarżących przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz zaprzeczył zarzutom naruszenia powyższej ustawy. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent [...] zawiadomił pełnomocnika skarżących, iż w związku ze stwierdzonymi przez funkcjonariuszy Policji podczas kontroli drogowych przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. oraz w dniu [...] lutego 2010 r. przypadkami wykonywania usług krajowego transportu drogowego osób z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym, udziela skarżącym na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ostrzeżenia, jednocześnie powiadamiając o możliwości wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W odpowiedzi skarżący podtrzymali stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent [...] zawiadomił skarżących przedsiębiorców o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, w związku ze stwierdzonymi przez funkcjonariuszy organów kontrolnych podczas kontroli drogowych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2009 r. oraz w dniu [...] lutego 2010 r. przypadkami wykonywania usług krajowego transportu drogowego osób z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym oraz niezastosowaniu się do obowiązku wynikającego z art. 14 powyższej ustawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wnieśli o zawieszenie powyższego postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnych orzeczeń w datach wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz o przesłuchanie w charakterze świadka pasażerów skontrolowanych pojazdów, kierowców oraz powołania biegłego z zakresu techniki i mechaniki samochodowej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że od prawomocnych rozstrzygnięć w zakresie zarzucanych im naruszeń prawa zależy rozstrzygnięcie w zakresie cofnięcia licencji, albowiem skarżący nie zgadzają się z wystąpieniem omawianych zarzutów. Nadto, w ocenie strony, organ dokonał błędnej wykładni art. 14 ustawy o transporcie drogowym, przyjmując, że spółka cywilna jest podmiotem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Prezydent [...]- powołując się na art. 123 oraz art. 101 § 3 kpa - wydał w dniu [...] lipca 2010 r. postanowienie nr [...], na podstawie którego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 tej ustawy, wskazał, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej cofnięcia licencji nie ma żadnego związku z rozstrzygnięciem sprawy przez organy kontrolne w zakresie nałożenia kary pieniężnej na wykonującego przewozy drogowe. Działając w oparciu o art. 75 § 1 kpa organ uznał za dowód stwierdzonych naruszeń ustawy o transporcie drogowym, materiały przekazane przez jednostki kontrolne, które w jego ocenie, jako organu licencyjnego nie budziły żadnych wątpliwości. Zatem nie był on zobligowany do oparcia się na dowodach, jakim są prawomocne decyzje jednostek kontrolnych w przedmiocie nakładania kar pieniężnych. Na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Przedmiotowemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez dokonanie jego błędnej wykładni przez przyjęcie, że zwrot ustawowy "rozstrzygnięcie kwestii wstępnej" oznacza zasadność nałożenia kar administracyjnych w innych postępowaniach, niż domniemanych naruszeniach prawa (art. 18 ust. 5 lit. a) i c ustawy o transporcie drogowym), które były podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie skarżącym licencji. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu [...] października 2010 r. postanowienie nr [...], utrzymujące w mocy w/w postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż art. 15 ustawy o transporcie drogowym wymaga, że w przypadku stwierdzenia niektórych naruszeń ustawy o transporcie drogowym przed cofnięciem licencji organ zobligowany jest do wystosowania do przedsiębiorcy ostrzeżenia. Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy, przepis ten nie wymaga od organu licencyjnego oczekiwania na prawomocne rozstrzygniecie organów kontrolnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja ostateczna - do momentu, gdy strona nie przedstawi postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania - podlega wykonaniu, zatem żądanie, by organ licencyjny czekał na ostateczne orzeczenie drugoinstancyjne wymierzające karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie A. W. i A. W., wspólnicy spółki cywilnej "[...]" s.c., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nadto ponowiono zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Zdaniem skarżących, organ błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oznacza zasadność nałożenia kar administracyjnych w innych postępowaniach, niż postępowania administracyjne o stwierdzenie odpowiedzialności skarżących za delikty administracyjne, które były podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji skarżącym. Zdaniem strony istnieje oczywista zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w postaci deliktów administracyjnych zarzucanych skarżącym, a rozpatrzeniem niniejszej sprawy i wydaniem decyzji odpowiadającej prawu. Według strony o okoliczności, że stwierdzenie odpowiedzialności strony skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym w toczących się postępowaniach ma charakter zagadnienia wstępnego, decyduje związek powyższych rozstrzygnięć z toczącym się postępowaniem administracyjnym oraz przepis prawa materialnego, na podstawie którego następuje cofnięcie licencji przedsiębiorcy (art. 15 ustawy o transporcie drogowym). Zdaniem skarżących, tylko stwierdzenie w toczących się postępowaniach administracyjnych zasadności zarzucanych stronie naruszeń art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, może skutkować zasadnością cofnięcia skarżącej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż podstawą ustaleń faktycznych organu licencyjnego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji są ustalenia faktyczne stwierdzone w toku postępowania, natomiast nie stanowią podstawy orzekania orzeczenia innych organów administracji, wydanych na podstawie tych samych ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. W ocenie Sądu skarga A. W. i A. W. - wspólników spółki cywilnej "[...]" s.c. nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że wyniki kontroli wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2010 r., będących podstawą do nałożenia na skarżących kar pieniężnych za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, nie są prejudykatem, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym). Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W literaturze zgodnie przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i które dotyczy kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 248-249; podobnie P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 206). Najważniejszym elementem konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Przyjmuje się, że chodzi tu o bezpośredni związek przyczynowy, a więc bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Chodzi więc o sytuacje, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W tej sytuacji uznać należy, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas mogą wiązać się z nim skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 99-101 i cyt. tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). W wyroku z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Mając powyższe na względzie należy - zdaniem Sądu - w pełni podzielić stanowisko organów obu instancji i uznać, iż w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organami rozstrzygającymi w niniejszej sprawie, że dla postępowania dotyczącego cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób nie jest kwestią prejudycjalną ustalenie prawomocne wyników postępowań administracyjnych toczących się na podstawie ustaleń poczynionych w protokołach kontroli, wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2010 r., dotyczących nałożenia na stronę skarżącą kar pieniężnych za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W myśl przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, obligatoryjne cofnięcie licencji następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorca rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Cofnięcie licencji, zgodnie z art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. b) tego artykułu, poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Organ administracji po stwierdzeniu naruszeń licencji lub innych warunków powinien więc ostrzec pisemnie przedsiębiorcę. Stwierdzenie naruszeń po tym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w wyniku, którego zostanie cofnięta licencja. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji na podstawie omawianego przepisu nie jest uzależnione od wydania prawomocnych rozstrzygnięć w zakresie zarzucanych naruszeń warunków wykonywania działalności objętej licencją określonej przepisami prawa. W ocenie Sądu, wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ponowne stwierdzenie naruszenia przepisów określającej warunków wykonywania działalności objętej licencją nie musi być potwierdzone prawomocnym rozstrzygnięciem dotyczącym tych naruszeń. Ustawodawca nie wskazał w omawianym przepisie, że przesłanką obligatoryjnego cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób jest stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania działalności objętej licencją określonej przepisami prawa w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie ponowne naruszenia zostały stwierdzone przesłanymi przez Komendanta Rejonowego Policji [...]kopiami decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nakładającymi na skarżących kary pieniężne za naruszenia wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a - c) ustawy o transporcie drogowym oraz przesłaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kopią protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r., potwierdzających naruszenia wymienione w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. b) powyższej ustawy. Nadmienić należy, iż podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., wydanym w sprawie VI SA/Wa 1987/10. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w tej sytuacji – działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.