II OSK 904/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1789/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1789/12 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 29 września 2006 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (obecnie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W.), wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP, zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] umorzył postępowanie w oparciu o przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), dalej ustawa zmieniająca. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. W art. 3 ust. 4 ww. ustawy wskazano, że postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej umarza się. W związku z tym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku zarzuciła, że przepis wskazany przez Ministra jako podstawa prawna decyzji nie uprawnia organu do umorzenia postępowania, gdyż sprawa nie należy do kategorii określonej w przywoływanym przepisie. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę kierował się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym. Zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej, w rozumieniu art. 107 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych i niezakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, umarza się. Organ zauważył, że powyższy przepis dotyczy postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno Muzycznych SAWP. Wniosek został złożony w dniu 29 września 2006 r. Nowelizacja ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia 29 września 2006 r. nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest przedmiot sprawy uprzednio załatwionej - w niniejszej sprawie jest to zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP. Rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania składa się co prawda z etapu dotyczącego badania przesłanek wznowienia postępowania, jednakże dotyczy ono również istoty sprawy (wniosek taki płynie z treści art. 149 § 2 k.p.a.). Organ rozpoznający taki wniosek jeszcze raz bada materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia sprawy. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Postępowanie administracyjne to określony prawem sposób postępowania. Celem tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Z tych względów organ administracji wydający nową decyzję po wznowieniu postępowania powinien stosować przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania obowiązujące w dniu orzekania. Tym samym, w opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z uwagi na fakt, że w postępowaniu wznowieniowym badana jest istota sprawy, organ uznał, że przepis art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej obejmuje swą dyspozycją postępowania dotyczące wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP. Wniosek taki jest tym bardziej zasadny, że w nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych brak jest wyłączenia co do możliwości stosowania tego przepisu do trybów nadzwyczajnych, w tym do wznowienia postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że ww. nowelizacja wprowadziła nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Wprowadzona została inna (w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego) procedura zatwierdzania tabel wynagrodzeń, co skutkuje brakiem prawnej możliwości odwołania się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego do Ministra. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych do postępowania przed Komisją Prawa Autorskiego w sprawach o zatwierdzenie przedstawionych przez organizację zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem odpowiednie zastosowanie miały bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służyło zaś odwołanie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych). Natomiast zgodnie z art. 110¹ ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie nowelizacji, co do zasady do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest następnie uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd (art. 11014 ust. 1 ustawy oprawie autorskim lub prawach pokrewnych w brzmieniu aktualnie obowiązującym). Z powyższych regulacji wynika, że w obowiązującym stanie prawnym Minister nie uczestniczy w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Z tych względów ustawodawca wskazał, że sprawy niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych dotyczące zatwierdzenia tabel wynagrodzeń umarza się. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy prawnej do prowadzenia przez Ministra sprawy dotyczącej tabel wynagrodzeń. Brak podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy jest zaś przesłanką bezprzedmiotowości postępowania. Opisana wyżej decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Spółka z o.o. w W. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145a § 2 k.p.a., art. 149 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) poprzez błędne zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi, lecz w przedmiocie wznowienia postępowania. Wskazała, że kwestia trybu postępowania w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzeń nie ma wpływu na nadzwyczajne postępowanie kontrolujące prawidłowość wydania decyzji. Skarżąca wskazała, że art. 149 k.p.a. wprowadza dwufazowość postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Polega ona na tym, że merytoryczne badanie powołanych podstaw wznowieniowych możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że po wydaniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien był na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję dotychczasową, po stwierdzeniu podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a kpa. Ponadto skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń toczyło się sześć lat. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. dotyczy umorzenia postępowania wznowieniowego z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z trzech podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia (na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Pierwszy etap – jak wskazano – obejmuje wyłącznie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia zaś organ nie ma żadnych uprawnień na tym etapie do oceny merytorycznej zasadności wznowienia oraz rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Na tym etapie organ bada przede wszystkim, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który posiada legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, zachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz, czy wniosek o opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest przejście organu do dwóch kolejnych etapów i właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi o tym wprost art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na etapie badania przyczyn wznowienia organ może wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. albo – gdy stwierdzi istnienie ww. przyczyn - uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Sąd stwierdził, że postępowanie wznowieniowe stanowi specyficzny rodzaj postępowania nadzwyczajnego, który – w przeciwieństwie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – nie obejmuje wyłącznie weryfikacji prawidłowości decyzji dotychczasowej i ewentualnie postępowania prowadzącego do jej wydania, lecz ma charakter mieszany, weryfikacyjno-rozstrzygający. Innymi słowy, jakkolwiek pierwszy etap postępowania obejmuje wyłącznie badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, a następnie wystąpienie jednej z przyczyn wznowienia i uchylenia decyzji dotychczasowej, to już kolejny dotyczy merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest oddzielanie poszczególnych etapów tego postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ uprawniony jest do oceny czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, jednakże pozbawiony jest możliwości merytorycznego zakończenia postępowania co do jej istoty. Innymi słowy, skoro organ przyjmuje dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego to musi się liczyć z koniecznością orzekania w sprawie co do jej istoty, tym bardziej, że ewentualne zastosowanie rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do przypadków, o których mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, nowelizacja z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych wprowadziła całkowicie nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń, w którym brak jest możliwości orzekania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 110¹ ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ww. nowelizacji do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Stosownie do treści art. 11014 ust. 1 ustawy oprawie autorskim lub prawach pokrewnych uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd powszechny. W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dysponuje żadnymi kompetencjami do prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Skoro zatem brak jest podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy konieczne staje się umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Przede wszystkim prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie tabel wynagrodzeń nie może się zakończyć ewentualnym orzekaniem co do istoty sprawy ze względu na brak jakichkolwiek kompetencji organu do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Również rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno być oparte na przesłankach ustawowych, tj. przede wszystkim na braku przyczyny uchylenia w oparciu m. in. o art. 145a k.p.a., co w niniejszej sprawie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Co więcej, decyzja organu w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. w sprawie zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń dotknięta byłaby oczywistą przesłanką kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powodującą nieważność takiej decyzji administracyjnej. Organ nie miał również podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., albowiem taka decyzja mogłaby zostać wydana wyłącznie przy spełnieniu przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a. lub art. 146 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, koresponduje także z intencją ustawodawcy, który w przepisie przejściowym do nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, tj. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) nakazał umorzenie postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wprawdzie innym postępowaniem jest postępowanie zwykłe prowadzone w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia, a odrębnym postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, tj. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, niemniej jednak oba postępowania dotyczą tej samej sprawy w rozumieniu materialnoprawnym, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utracił jakiekolwiek kompetencje do orzekania w sprawach zatwierdzania tabel wynagrodzenia. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 45/10 wyraził pogląd, iż "Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów" (publ. LEX nr 643353). W niniejszej sprawie podmiotem właściwym do rozstrzygania kwestii zatwierdzania tabel wynagrodzeń stał się sąd powszechny, wobec czego ustała władcza kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania przez organ administracji publicznej, co powinno skutkować właśnie umorzeniem postępowania administracyjnego, szczególnie biorąc pod uwagę mieszany – weryfikacyjno-rozstrzygający charakter postępowania wznowieniowego. Jednocześnie brak było podstaw do przekazania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego według właściwości, gdyż przekazanie to może zostać dokonane wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej. Zdaniem Sądu, wprawdzie wystąpiła ewidentna wadliwość w działaniu organu, który nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, jednakże ta wada procesowa, w ocenie Sądu, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniany wynik sprawy może być traktowany szeroko lub wąsko, w rozumieniu stricte procesowym. Ustalenie wadliwości polegającej na braku postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne może prowadzić do konkluzji, że ewentualne umorzenie postępowania powinno zostać poprzedzone skutecznym jego wszczęciem w drodze odpowiedniego postanowienia. Skoro jednak organ nie wydał takiego postanowienia pojawia się zasadnicza wątpliwość, czy ustalenie braku możliwości prowadzenia postępowania wznowieniowego powinno skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia. W pierwszej fazie postępowania organ bada wyłącznie dopuszczalność wniosku o wznowienie kierując się zaistnieniem trzech podstawowych przesłanek, tj. interesem prawnym wnioskodawcy, zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wszystkie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż nie ulega wątpliwości, ze wniosek pochodził od strony, zachowała ona termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i wreszcie wniosek opierał się o właściwą i nie budzącą żadnej wątpliwości przesłankę z art. 145a k.p.a. W takiej sytuacji organ co do zasady zobowiązany jest wznowić postępowanie administracyjne i ocenić zasadność dalszego jego prowadzenia przy uwzględnieniu merytorycznych podstaw tego wznowienia i możliwości orzekania o istocie sprawy administracyjnej. Przyjęcie takiej interpretacji prowadzi do oczywistego wniosku, że nawet wykazanie wadliwości polegającej na konieczności wydania postanowienia o wznowieniu skutkuje co najwyżej koniecznością wytknięcia organowi konieczności wydania takiego aktu pozytywnego przed wydaniem decyzji tożsamej, tj. umarzającej postępowanie administracyjne. Z kolei przyjęcie poglądu wskazującego na konieczność wydania postanowienia negatywnego w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. nie może się ostać przy uwzględnieniu brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, który – jako lex specialis – przewiduje zakończenie wszystkich prowadzonych postępowań w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzenia poprzez ich umorzenie w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu wspomniana wadliwość nie wyczerpuje zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i nie stanowi dostatecznej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która korzysta z ochrony trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Sąd podzielił zarzut skarżącej Spółki o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego, jednakże zarzut ten, zdaniem Sądu, nie może być skutecznie podniesiony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja administracyjna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 3 ust 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 145a § 2 k.p.a poprzez niezastosowanie, - art. 149 k.p.a. poprzez niezastosowanie, - art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, - art. 7 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, - art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, - art. 190 ust 4 Konstytucji RP. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 3 ust 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sadowych w sprawach cywilnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: Stowarzyszenie Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą właściwy w sprawie organ umorzył postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, dotyczącą zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP, w której jako podstawę prawną organ administracji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016). Sąd I instancji dokładnie omówił tryb działania organu administracji w takim postępowaniu. Sąd wskazał, że złożenie wniosku o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania skutkuje jego wstępną weryfikacją, której wynik powoduje przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania. Wówczas organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., lub w przypadku braku podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na tym wstępnym etapie postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot posiadający legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, czy zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. oraz, czy wniosek został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.), po którym organ wydaje decyzję o treści określonej w art. 151 k.p.a. Sąd I instancji, dostrzegając "ewidentną wadliwość" w postępowaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegającą na braku wydania przez ten organ postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2002 r. uznał, że nie jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten nie mógł wydać takiego rozstrzygnięcia z powodu utraty kompetencji do rozstrzygania sprawy w przedmiocie zatwierdzania stawek wynagrodzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu tego podzielić nie można, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145a k.p.a., art. 149 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych uznać należy za zasadne. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (art. 145a § 1 k.p.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Bezspornym jest, że ostateczna decyzja Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2002 r. dotyczyła zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP. Właściwość Komisji Prawa Autorskiego, jako organu I instancji w tej sprawie wynikała z art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.). Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. SK 40/04 (ogłoszonym w Dz.U. Nr 21, poz. 164 z dnia 9 lutego 2006 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 108 ust. 3 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest niezgodny z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy do dnia 1 września 2006 r. ze względu na to, że "uzupełnienie luki prawnej, jaka powstanie w wyniku wejścia wyroku TK w życie, wymaga przemyślanej pod względem systemowym ingerencji ustawodawcy pozytywnego". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowił podstawę wystąpienia 29 września 2006 r. przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (którego następcą prawnym jest [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W.), na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. Przed rozstrzygnięciem tego wniosku, dnia 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), która wprowadziła odmienny tryb postępowania w sprawie zatwierdzania i zmian zatwierdzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. Aktualnie, zgodnie z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, do postępowań przed Komisją Praw Autorskich zastosowanie mają odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym (przed zmianą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych), zaś uczestnik niezadowolony z orzeczenia Komisji może złożyć wniosek o zatwierdzenie albo odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń w całości lub części do sądu powszechnego (art. 11014 ust. 1), co powoduje utratę mocy orzeczenia Komisji w całości lub w części, co do której wniosek został złożony (art. 11014 ust. 5). Uregulowanie to wskazuje, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie powołuje Komisję Praw Autorskich (art. 1101 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych), nie jest natomiast organem odwoławczym od jej orzeczeń, jak przewidywał to przepis art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przed jej zmianą. Ustawa zmieniająca zawiera przepisy intertemporalne, które dotyczą postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 21 października 2010 r.). Stosownie do treści art. 3 ust. 4 postępowania takie umarza się. W ustawie zmieniającej brak jest natomiast przepisu, który zakazywałby stosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, czyli trybów nadzwyczajnych. Przykład takiej regulacji zawiera np. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) w art. 63 § 2 i § 3 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która zapadła przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed dniem 21 października 2010 r., obliguje właściwy organ (w sprawie niniejszej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z art. 150 § 1 k.p.a.) do jego rozpoznania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania nie ma zastosowania wymieniony art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania na etapie wstępnym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 k.p.a., a następnie orzekać na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Stwierdzenie istnienia podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r., określonej w art. 145a § 1 k.p.a. skutkowałoby koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej, a to z kolei powodowałoby, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli ponownego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP. Wówczas dopiero miałby zastosowanie w sprawie art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, ponieważ uchylenie decyzji dotychczasowej spowodowałoby, że postępowanie zwykłe, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym w dacie obowiązywania ustawy dotychczasowej nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zastosowanie tego przepisu skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Artystów Wykonawców Utworów Muzycznych i Słowno-Muzycznych SAWP. Zatem, w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ musiałby uchylić decyzję, której dotyczy wznowione postępowanie i umorzyć postępowanie w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Jeśli natomiast uchylenie decyzji nie byłoby możliwe z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to wówczas Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie mógłby natomiast wydać rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez Ministra, że nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej byłoby równoznaczne w skutkach z rozpoznaniem odwołania do czego Minister nie jest już obecnie uprawniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na skutek uchylenia decyzji organu I i II instancji sprawa z wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2002 r. wymaga ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów. Podkreślenia wymaga, że zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku miały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145a k.p.a., art. 149 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Uznanie zasadności tych zarzutów skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest w tej sytuacji niecelowe. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.