I OW 45/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Roman Ciaglewicz (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiących własność J. i A. W. postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy UZASADNIENIE. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przekazało wniosek Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łosie w Łosiu, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, z dnia [...] grudnia 1954 r., znak: [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości N., powiat Gorlice, stanowiącej – w dacie przejęcia – własność J. i A. W. – Wojewodzie Małopolskiemu, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Kolegium powołało się na przepisy art. 65 i art. 123 w związku z art. 150 § 1 K.p.a. Wskazało, że decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia została wydana na wniosek M. R. Pismem z dnia [...] marca 2007 r., pełnomocnik Skarbu Państwa Nadleśnictwa Łosie w Łosiu wystąpił do Kolegium z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją. Domagał się powiadomienia Skarbu Państwa jako strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz nieuwzględnienia wniosku strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. Kolegium przypomniało przebieg postępowania wznowieniowego. Najpierw, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., uchyliło własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i umorzyło powstępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu. Kolegium argumentowało, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 K.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Wobec sukcesji uprawnień, mamy do czynienia z organem "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji". Organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej dają tytuł do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w oznaczonej kategorii spraw, tj. w niniejszej sprawie wojewoda. Orzeczenie z dnia [...] grudnia 1954 r. wydane zostało w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339). Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych w trybie w/w przepisów. Orzecznictwo w tym zakresie uległo jednak zmianie. W świetle aktualnego orzecznictwa, organem nadzorczym w tych sprawach jest wojewoda – w tym przypadku Wojewoda Małopolski. Wojewoda Małopolski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu, poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łosie w Łosiu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, z dnia [...] stycznia 2007 r., orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, z dnia [...] grudnia 1954 r., znak: [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości N., powiat Gorlice, stanowiących w dacie przejęcia własność J. i A. W. Wojewoda zauważył, że argumentacja Kolegium może znaleźć uzasadnienie w przypadku dokonania przez ustawodawcę zmiany właściwości rzeczowej. Tymczasem zmianę właściwości rzeczowej organu wyprowadzono w wyniku pojawienia się nowej linii w orzecznictwie. W związku z tym Wojewoda przypomniał, że do połowy 2005 r. w przedmiotowych sprawach orzekali wojewodowie. Zmiana nastąpiła na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt I OW 17/05, w której przedstawił on argumentację, w wyniku której jako organy właściwe do stwierdzania nieważności orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Orzecznictwo sądów utrwaliło ten pogląd. Jednakże linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawiona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08. Orzeczono, że organem właściwym w tych sprawach jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaś, że reprezentantem administracji rządowej właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jest wojewoda. Sąd odniósł się do najnowszej regulacji, zawartej w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz.206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Wojewoda stwierdził, że rozważania dotyczące "organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji", mają uzasadnienie tylko wtedy, gdy zmiany organu właściwego dokonał ustawodawca, a zmiana ta miała miejsce po wydaniu decyzji, która ma być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Nadto, w ocenie Wojewody, zmiana właściwości rzeczowej nie wpływa na zmianę właściwości organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, jeśli organ któremu odebrano kompetencję w dalszym ciągu istnieje. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdziło, że brak jest jednoznacznych przepisów w zakresie wskazania organu właściwego do stwierdzania nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz.318). Rozbieżne jest orzecznictwo sądowe w tym zakresie. W świetle aktualnego orzecznictwa, organem właściwym do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych w trybie w/w przepisów jest wojewoda. Kolegium przytoczyło rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 oraz wskazało, że zaprezentowane stanowisko znalazło potwierdzenie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nawiązując do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, Kolegium przypomniało pogląd, według którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 K.p.a. na inny organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Przekazanie wniosku o wznowienie postępowania Wojewodzie Małopolskiemu było zatem słuszne. Na zakończenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/09, w którym Sąd uznał, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń prezydiów powiatowych rad narodowych jest wojewoda. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu odmawiająca uchylenia własnej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, zdaniem Sądu, obarczona jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Do sporu doszło w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego poprzedzone jest czynnościami wstępnymi związanymi z badaniem dopuszczalności wniosku i kończącymi się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, ONSA i wsa 2008/6/91). Wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy, jak wynika z art. 150 § 1 K.p.a., organu właściwego w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. Właściwość w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest punktem wyjścia do ustalenia właściwości w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 1 K.p.a.), ale rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie polega na wskazaniu organu właściwego do rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania. Według art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podanie Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łosie w Łosiu o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości, a zatem należy najpierw ustalić organ, który wydał decyzję w postępowaniu nadzorczym. Organem tym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, które decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, z dnia [...] grudnia 1954 r., znak: [...], w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości N., powiat Gorlice, stanowiącej – w dacie przejęcia – własność J. i A. W. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego treści normy zawartej w art. 150 § 1 K.p.a. nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 K.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 K.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347889). Wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego, taka zmiana przepisów o właściwości rzeczowej, po wydaniu decyzji ostatecznej, miała miejsce. W dniu 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz.206). Z tym dniem utraciła moc ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz.872 ze zm.). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach którego przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Nawiązanie do tej ustawy jest zaś o tyle uzasadnione, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339 ze zm.), wtedy gdy istniały (dekret został uchylony przepisem art. 18 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych), należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wspomniane wzmocnienie pozycji wojewody następuje w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie także w odniesieniu do przepisów o właściwości rzeczowej w postępowaniu administracyjnym. Według art. 3 ust.1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Według zaś art. 3 ust.1 pkt 7, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda (patrz: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 574290). Takie wyraźne określenie wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie i organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. nie wynikało z ustawy o administracji rządowej w województwie, pod rządami której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało decyzję będącą przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.