I OSK 1023/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1347/12 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1347/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Szczecinecki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] orzekł o utracie przez A. H. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 29 października 2012 r. (na okres 120 dni od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczecinku). Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że na dzień 29 października 2012 r. wyznaczono A. H. termin zgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczecinku, celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Termin ten strona przyjęła do wiadomości, potwierdzając własnoręcznym podpisem w kolumnie "Stawiennictwo w urzędzie pracy i propozycje przedłożone bezrobotnemu", części D karty rejestracyjnej, obok wpisanej daty. W dniu wyznaczonym A. H. nie stawiła się jednak i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o przyczynie swego niestawiennictwa. W ocenie organu I instancji A. H. nie spełniła żadnego z warunków, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia bowiem nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz nie powiadomiła w żaden sposób, w okresie do 7 dni, o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego w przypadku strony, która jest osobą pobierającą zasiłek dla bezrobotnych istniał obowiązek udokumentowania przyczyny niestawiennictwa odpowiednim zaświadczeniem wydanym na druku ZUS ZLA. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (ust. 1 art. 80). Powołany przepis adresowany jest zatem wprost do bezrobotnego pobierającego zasiłek. Osoba taka zachowuje prawo do zasiłku za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie zasiłkowym. W ocenie organu w sprawie bezspornym jest, że A. H. w wyznaczonym terminie, tj. 29 października 2012 r. nie stawiła się w Urzędzie Pracy, a zatem tego dnia nie wykazała swej gotowości do podjęcia pracy. Nie podała też jakie okoliczności faktyczne czy przeszkody spowodowały, że także przez kolejne 6 dni nie mogła dokonać powiadomienia i podać powody swego niestawiennictwa w dniu 29 października 2012 r. Odwołująca się miała bowiem czas aż do 4 listopada 2012 r. by usprawiedliwić swoje niestawiennictwo. Uczyniła to dopiero w dniu 7 listopada 2012 r. informując PUP, że stawi się celem potwierdzenia gotowości do pracy dopiero w dniu 8 listopada 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski dodatkowo podkreślił, iż ustawodawca nie określił w jakiej formie, w przypadku niemożności stawienia się, bezrobotny winien poinformować o tym PUP. Zgodnie z jego intencją bezrobotny ma obowiązek powiadomić PUP. Należy przyjąć, mając szeroki wachlarz możliwości, iż powiadomienia można dokonać: telefonicznie, osobiście czy poprzez członków rodziny, jak również za pośrednictwem innych osób lub listownie, iż w dniu, który został wyznaczony jako termin stawienia się, bezrobotny nie może się zgłosić. A. H. nie spełniła żadnego z obu warunków, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4. Ponadto wskazano, że strona, posiadając status bezrobotnego i zasiłek dla bezrobotnych, była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym i mogła uzyskać stosowne zwolnienie lekarskie. O obowiązku przedłożenia zwolnienia lekarskiego na druku ZUS-ZLA Strona została prawidłowo pouczona w dniu rejestracji w PUP tj. 3 września 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził również, że trudno uznać sam fakt pobrania zaświadczenia w dniu 12 października 2012 r. potwierdzającego objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym za próbę usprawiedliwienia jej niestawiennictwa w dniu 29 października 2012 r., skoro w tym dniu nie wykazana została niezdolność do pracy, ani samej odwołującej, ani choroba jej dziecka. Każde takie twierdzenia osób bezrobotnych, że "przypuszczalnie" nastąpi jakieś zdarzenie w przyszłości, uniemożliwiałoby podjęcie jakichkolwiek działań organów zatrudnienia w stosunków do osób bezrobotnych, w tym wyznaczanie im terminów do stawiania się PUP. Powyższe oznacza, że stawiennictwo strony w dniu 12 października 2012 r. i pobranie tego dokumentu nie usprawiedliwia niestawiennictwa skarżącej w dniu 29 października 2012 r., ze względu na brak związku dla obu tych zdarzeń. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżącej argumenty podnoszone przez organy administracji są nieprawdziwe. Dotrzymała bowiem wymaganych prawem terminów stawienia się w PUP oraz dwukrotnie podała urzędnikom ważny powód niestawienia się w dniu 29 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę stwierdził, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo zatem pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny zainteresowany uzyskaniem pracy musi więc stawiając się w powiatowym urzędzie pracy wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 ustawy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny. Choć prawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("uzasadniona przyczyna"), nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu I instancji z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca przed dniem 29 października 2012 r. powiadomiła PUP o niemożliwości stawienia się w urzędzie w tym dniu. Skarżąca nie powiadomiła PUP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa także w terminie 7 następnych dni. Wskazano, że z treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że niedopełnienie obowiązku stawienia się w PUP i poinformowania w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie nieobecności, obarczone zostało określonymi konsekwencjami, które sprowadzają się do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na przewidziany okres, a tym samym utratą przysługującego zasiłku dla bezrobotnych. Wprowadzenie przywołanych konsekwencji służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań, jednocześnie ustawodawca wprowadzając ten obowiązek przewidział, że mogą wystąpić sytuacje nieprzewidziane, uniemożliwiające bezrobotnemu jego wypełnienia. Takie podejście do omawianego zagadnienia przyczyniło się do tego, że ustawodawca wprowadził do przywołanego powyżej przepisu rozwiązanie polegające na tym, że bezrobotny, który był obowiązany stawić się w siedzibie organu zatrudnienia w określonym dniu, tego nie uczynił, może w ściśle określonym terminie czasu zgłosić organowi przyczynę i aby nie utracić posiadanego statusu osoby bezrobotnej winien jest wykazać, że spowodowane było to uzasadnioną przyczyną. Przyjęte unormowanie zakłada zatem, że podstawowym obowiązkiem bezrobotnego jest zgłaszanie się do organu zatrudnienia w wyznaczonym przez ten organ terminie. Odstępstwem od przedstawionej zasady jest możliwość niestawienia się w wyznaczonym terminie przed organ zatrudnienia. Przedmiotowe odstępstwo będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone w przepisach prawa okoliczności. W pierwszej kolejności bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie jest obowiązany, aby w terminie 7 dni od dnia, w którym miał się zgłosić do organu zatrudnienia powiadomił organ, w każdy dostępny sposób, o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. Przewidziany termin 7 dni, w którym należy dopełnić ciążący na bezrobotnym obowiązek, jest terminem materialno – prawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Obok obowiązku przekazania informacji bezrobotny zobligowany jest wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dodał, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności, czy niedbalstwa zainteresowanego. W ocenie Sądu, podane przez skarżącą przyczyny niestawiennictwa w dniu 29 października 2012 r. nie były niemożliwe do przewidzenia i nie uniemożliwiały jej powiadomienie PUP w wymaganym terminie. Powołano się przy tym na art. 57 § 1 i 4 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu, jeżeli jednak koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Z treści powyższych przepisów wynika, że terminy oblicza się uwzględniając kolejne dni kalendarzowe, a wyjątek stanowi jedynie sytuacja, gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy. Jest to zasada powszechnie stosowana przy obliczaniu terminów, a w każdym przypadku, gdy zamiarem ustawodawcy było liczenie danego terminu w inny sposób, dany przepis wyraźnie to wskazuje. Ponieważ przy liczeniu terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (terminu 7.dniowego do powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w PUP), ustawodawca nie przewidział szczególnego sposobu jego liczenia, uwzględnia się więc wszystkie dni kalendarzowe. Skarżąca zobowiązana była stawić się w PUP w dniu 29 października 2012 r., upływ terminu należy więc liczyć od dnia następnego, tj. 30 października 2012 r., licząc kolejne dni kalendarzowe. Tym samym, skarżąca powinna najpóźniej w dniu 5 listopada 2012 r. powiadomić PUP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Skarżąca powiadomiła PUP telefonicznie dopiero w dniu 7 listopada 2012 r., osobiście zaś zgłosiła się w urzędzie dopiero 8 listopada 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. H., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz przyznania kosztów z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że 7 - dniowy okres do powiadomienia powiatowego urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, należy liczyć od dnia, w którym bezrobotny powinien stawić się w urzędzie, podczas gdy w tym konkretnym przypadku bieg terminu do powiadomienia powinien rozpoczynać się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8, 10 i 61 § 1 i 4 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegającego na uchyleniu decyzji organu administracyjnego, mimo że doszło do rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzania odrębnego postępowania wyjaśniającego i niedopełnienie obowiązku zawiadomienia skarżącej - będącej stroną w sprawie – o wszczęciu postępowania z urzędu, co nie dało jej możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegającego na uchyleniu decyzji organu administracyjnego, mimo że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty pomimo niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zebrany materiał dowodowy okazał się być niepełny i budzący wątpliwości, i winien podlegać uzupełnieniu. Organ administracyjny I instancji przede wszystkim nie przesłuchał strony i nie dał jej możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych. W wyniku tego pominięte zostały wyjaśnienia oraz wnioski skarżącej, co do przeprowadzenia dowodów z zaświadczenia lekarskiego i protokołu ze zdania pokoju socjalnego w domu dla bezdomnych "Z.", oraz ewentualnych zeznań świadków pomimo, że dotyczą one okoliczności mającej znaczenie dla sprawy tj. istnienia obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej powiadomienie urzędu pracy w ustawowym terminie. Powyższe nie pozwala przyjąć, że organ administracji publicznej podjął decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 142/12 oraz z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 877/12. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego. Konieczna jest jeszcze jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu 3 września 2012 r., tj. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczecinku została pouczona o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. Własnoręcznym podpisem potwierdziła fakt pouczenia jej przez organ o powyższym, a także potwierdziła informację o wyznaczonej na dzień 29 października 2012 r. dacie kolejnej wizyty. W dniu 29 października 2012 r. skarżąca kasacyjnie nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że A. H. dopiero w dniu 7 listopada 2012 r. poinformowała Urząd Pracy, że stawi się do Powiatowego Urzędu Pracy celem potwierdzenia gotowości do pracy w dniu 8 listopada 2012 r. Sąd I instancji w tej sytuacji właściwie przyjął, że ta okoliczność nie może być uznana za spełnienie warunków, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie bowiem do powołanego przepisu, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zaniedbanie przez skarżącą ww. obowiązku obligowało organ zatrudnienia do pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, zaś Sąd I instancji – do oddalenia skargi. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie nasuwa wątpliwości bowiem sformułowany jasno i precyzyjnie. Przepis ten nie nakazuje we wskazanym terminie usprawiedliwić przyczyn nieobecności w dniu wyznaczonym a jedynie strona ma podać uzasadnioną przyczynę tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga by był liczony od dnia tej nieobecności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 245/07). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jak również organ prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, wobec czego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Także wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie miały wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe ustalenie faktyczne, a więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c jest także niezasadny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.