IV SA/Po 1000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiającą P. U. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami wypłaconych osobie uprawnionej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniesionym odwołaniu skarżący podniósł, iż wydana decyzja jest dla niego rażąco krzywdząca. Jednocześnie przywołał się na swoją dramatyczną sytuację finansową oraz ciągle pogarszający się stan zdrowia. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że kwestię wspierania osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów oraz sposobu postępowania z dłużnikami alimentacyjnymi reguluje ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem rodzic dziecka z mocy samego prawa zobowiązany jest do łożenia na jego utrzymanie. Gdy od takiego obowiązku się uchyla to może zostać zobowiązany do niego na mocy wyroku sądu. Zgodnie z treścią art. 30 cyt. ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2, 4 ustawy w łącznej wysokości 30 %, 50 % lub 100 % pod warunkiem, że egzekucja wobec wierzyciela jest skuteczna przez okres 3 lat, 5 lat, 7 lat wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Organ podniósł, że w omawianym przypadku chodzi o należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia. Z załączonych do sprawy akt wynika, że odwołującemu pozostała do zapłaty w kwocie głównej należność w wysokości [...] zł. oraz odsetki ustawowe liczone od dnia wymagalności poszczególnej kwoty alimentów do jej spłaty przez zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, że nie płacenie przez odwołującego w pełnej wysokości zasądzonych alimentów na córkę doprowadziło, że zmuszona została ona do ubiegania się o przyznanie pomocy z publicznoprawnego świadczenia pieniężnego zastępującego alimenty jakim jest fundusz alimentacyjny. Działanie takie spowodowało, że czasowo został odwołujący wyręczony z terminowego dostarczania środków pieniężnych córce na jej utrzymanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. U. zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa"). Uzasadniając powyższy zarzut skarżący podniósł, że organy, zarówno I jak i II instancji, pominęły w pełni sytuację życiową skarżącego podniesioną w odwołaniu. Fakt, iż stan zdrowia skarżącego pogarsza się, nie jest obraną przez niego "linią obrony" lecz są to niestety fakty. Od dwóch lat, oprócz wcześniejszych schorzeń stwierdzono u skarżącego wirusowe zapalenie wątroby typu C. Leczenie Interferonem, podawanym w ZOZ w K., oddalonym od miejsca zamieszkania ok.... km, to każdorazowo wydatek min. 200 zł. za dojazd, na terenie T., gdzie skarżący mieszka, każda wizyta w placówce medycznej to także koszt dojazdu taksówką - skarżący nie porusza się samodzielnie i o tym organ I instancji wie, z materiałów wywiadu środowiskowego. Ponadto skarżący wskazał, że od czerwca b.r. skarżący zwrócił się do MOPS w T.o udzielenie mu pomocy - otrzymuje od miesiąca czerwca pomoc finansową w wys. 3 zł dziennie na wyżywienie oraz obietnicę ewentualnej refundacji leków na koniec roku kalendarzowego, o ile budżet MOPS na to pozwoli. Skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Oznacza to, że umorzenie należności dłużnika, również w części, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Do swobodnego uznania organu ustawodawca pozostawił bowiem odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest jednak szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania powyższych przesłanek i zindywidualizowanie uzasadnienia decyzji. Ponadto skarżący wskazał, iż rozstrzygnięcie sprawy musi zostać poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, zaś w uzasadnieniu decyzji organ administracji musi wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia. Rolą sądu administracyjnego, kontrolującego zgodność z prawem wydanej decyzji, jest bowiem również sprawdzenie prawidłowości wnioskowania organu administracji stwierdzającego, że w danej sytuacji faktycznej nie było możliwe uwzględnienie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności alimentacyjnych, lub że udzielenie takiej ulgi było uzasadnione. Wywody w tym zakresie muszą być wewnętrznie spójne, a także zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta odmawiająca przyznania umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 powołanej ustawy w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Z treści powołanego powyżej przepisu wynika zatem jednoznacznie, że jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 3 lat. Kategoryczne sformułowanie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna (czy też zdrowotna) dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Równocześnie ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 30 ust. 2 przewiduje, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną. Treść powyższego przepisu niewątpliwie wskazuje na uznaniowy charakter decyzji. Na tle jurysdykcji administracyjnej sprawowanej w sprawach podlegających uznaniu organu, orzecznictwo sądowoadminstarcyjne od początku prezentowało stanowisko, że zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego, wynikający z przepisów prawa materialnego, ograniczony jest ogólnym zasadami postępowania administracyjnego w art. 7 Kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981r. sygn. SA 820/81, ONSA, z. 1, poz. 57). Zgodnie z tą zasadą, treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji orzekający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uzasadnienie przy tym decyzji uznaniowej zawsze powinno odnosić się do kwestii istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających sposób załatwienia sprawy oraz wskazywać na okoliczności, które pozwoliłyby sprawę załatwić po myśli wnioskodawcy. W powyższym świetle, wydanie decyzji o umorzeniu należności lub ewentualnie o odmowie uczynienia zadość wnioskowi dłużnika musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w wymienionych aspektach, a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji. O ile ocena sytuacji strony jest dokonywana przy stosowaniu jej porównania do sytuacji innych dłużników alimentacyjnych, to porównanie powyższe powinno być na tyle konkretne, by dłużnik i sąd administracyjny rozpoznający skargę dłużnika, mogli skontrolować prawidłowość konkluzji organu o braku wystąpienia w sprawie uzasadnienia dla zastosowania w stosunku do strony wnioskowanej ulgi. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że rozważając kwestię ewentualnego umorzenia zaległości, organ winien mieć również na uwadze skutki jakie może wywołać dla strony decyzja negatywna, w związku z kumulacją postępowań egzekucyjnych, powstaniem nowych długów, także w aspekcie motywacyjnym i psychologicznym dla pracującego dłużnika alimentacyjnego, który nie uchyla się od swoich obowiązków. Egzekucja zaległych świadczeń nie powinna prowadzić do sytuacji, w której dłużnik Skarbu Państwa, spłacający w ratach swoje zaległości, w ostateczności stanie się beneficjentem środków z pomocy społecznej (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 70/12). Podkreślić również należy, że w przypadku decyzji uznaniowych z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie istotną rolę odgrywa uzasadnienie decyzji. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ponadto zwrócić należy uwagę, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 Kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie jak i uzasadnienia decyzji, a w szczególności uzasadnienie decyzji II instancyjnej, nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom. Skarżący składając wniosek jak i odwołanie do od decyzji organu I instancji powołuje się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Natomiast organ odwoławczy rozpoznaniu sprawy w żadnym stopniu nie odniósł się do okoliczności wskazanych przez skarżącego. Rozpoznania sytuacji skarżącego nie stanowią ogólne wywody na temat obowiązków alimentacyjnych oraz faktu, że na skutek nie płacenie w pełnej wysokości zasądzonych alimentów osoba uprawniona do alimentów zmuszona została ona do ubiegania się o przyznanie pomocy z publicznoprawnego świadczenia pieniężnego zastępującego alimenty jakim jest fundusz alimentacyjny. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ I instancji odmawiając umorzenia należności alimentacyjnych orzekał na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Natomiast organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazał, że z załączonych do akt sprawy wynika, iż odwołującemu pozostała do zapłaty w kwocie głównej należność w wysokości [...]zł. oraz odsetki ustawowe liczone od dnia wymagalności poszczególnej kwoty alimentów do jej spłaty przez zobowiązanego. Tak sporządzone uzasadnienie wskazuje, że organ z obrazą art. 15 Kpa nie rozpoznał sprawy merytorycznie. W żadnej części uzasadnienia organ nie odnosi się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego dotyczących jego sytuacji finansowej i zdrowotnej. Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji orzekającego m.in. na podstawie art. 30 ust. 2 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek wskazanych w tym przepisie tj. sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, pozwalających na umorzenie należności alimentacyjnych. Tym samym powstaje wątpliwość czy organ odwoławczy czynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie. Ponadto wskazać należy, że rozpoznając sprawę na podstawie wyżej wskazanego przepisu organ stosownie do wymogów Kpa obowiązany jest należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Przy czym wskazać należy, że dowody, na które powoływałby się organ winny znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych przesyłanych do Sądu celem umożliwienia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącego naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 Kpa należy w pełni podzielić. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 11, 15 i 107 § 3 Kpa , które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Wobec powyższego uznać należy, iż jako taka nie nadaje się ona do wykonania. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że rozpoznaje sprawę merytorycznie i z tego względu winien stosownie do treści art. 7 i 77 Kpa, zebrać i zbadać materiał dowodowy niezbędny do ustalenia istnienia lub nie istnienia przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Następnie organ po przeprowadzeniu postępowania wyda stosowne rozstrzygnięcie dając wyraz swoim ustaleniom i przyjętemu stanowisku w należycie sporządzonym uzasadnieniu. ja