II OSK 1607/13

Dnia 5 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1137/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. prostuje z urzędu oznaczenie przedmiotu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zastępuje zwrot "odmowy umorzenia postępowania" zwrotem "umorzenia postępowania"; 2. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1137/12 oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością handlu i usług w poziomie parteru z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną" na działkach nr [...], [...] obr. [...], przy ulicy M. w R., w granicach określonych na załączniku graficznym decyzji, dla [...] Sp. z o.o. w R. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył J. C., właściciel działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i art. 157 § 1 i 2 K.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Zdaniem organu wnioskodawca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, a wobec faktu, iż zostało ono wszczęte należało je umorzyć. Stanowiąca własność wnioskodawcy nieruchomość nr ewid. [...] nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...], na których realizowana jest inwestycja objęta wnioskiem. Także rodzaj i charakter planowanego przedsięwzięcia nie uprawnia do stwierdzenia, iż zakres jego oddziaływania wykracza poza teren, na którym inwestycja ma być realizowana oraz poza obszar bezpośrednio z nim graniczący. Również wnioskodawca nie wykazał, że działka, której jest właścicielem, znajduje się w sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Na skutek wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości (głównie prawa rzeczowe). Stąd też jako strony postępowania administracyjnego kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją mogą mieć przymiot strony, ale w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy. Jakkolwiek trudno odmówić J. C. interesu faktycznego, to jednak w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do przyjęcia, że ma on interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Za oczywiste nieporozumienie organ uznał utożsamianie zakresu ustalonego obszaru oddziaływania z ustaleniem zakresu nieruchomości, których właściciele uznani zostaną za strony. Skargę na powyższą decyzję złożył J. C., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 89 i nast. K.p.a. i art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu odpowiada wymogom przepisów prawa. Wskazując na wstępie na normy art. 157 § 2 K.p.a. i art. 28 K.p.a., Sąd stwierdził, że żądanie wszczęcia postępowania przez konkretny podmiot, będzie skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie jego interesu prawnego lub obowiązku. Treścią pojęcia "interesu prawnego" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Istotne zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, kogo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uznać można za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., przy czym w postępowaniu z zakresu stwierdzenia nieważności tej decyzji krąg stron postępowania będzie tożsamy. Jak zaznaczył następnie Sąd, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie natomiast ugruntowany jest pogląd, że krąg stron tego postępowania ustalany jest zgodnie z dyspozycją art. 28 K.p.a. Tym samym stronami tymi są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jak podkreślano również w judykaturze, z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Natomiast uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych za strony wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego. Tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Innymi słowy, posiadanie interesu prawnego wiąże się z koniecznością ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie dokonania czynności organu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podsumowując powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania, lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi. Zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że właściciele działek sąsiednich są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący nie był stroną (w rozumieniu art. 28 K.p.a.) postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Słusznie więc uznały organy, że brak jest podstaw do uznania, że posiada on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej. Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń nieruchomość będąca jego własnością (nr [...]) nie graniczy z terenem planowanej inwestycji (działki nr [...], [...]). Brak jest podstaw do uznania, że realizacja inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja, w jakikolwiek sposób wpłynie na zakres posiadanych obecnie praw lub obowiązków wnioskodawcy. Powyższe ustalenie determinuje następną płaszczyznę rozważań: bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, która oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia). Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, organ administracji, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji rozwiązanie procesowe, polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego, zdaniem Sądu prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony, jak w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W obu przypadkach wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. Forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. jest uzależnione od momentu, w którym można stwierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe – zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), zaś w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. Negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie. W tym stanie sprawy, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów orzekających w sprawie, iż brak po stronie skarżącego przymiotu strony skutkować musiał umorzeniem toczącego się już na jego wniosek postępowania. Wnioskodawca nie brał udziału w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna. Nie wskazał on również prawa materialnego, stanowiącego źródło jego interesu prawnego, co mogłoby prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał, iż nie mają one wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, które prowadziły do słusznego wniosku o braku po stronie skarżącego przymiotu strony. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie wskazał on przepisu prawa, który stanowiłby źródło jego interesu prawnego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy jednak traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie każdy przy tym właścicieli, użytkownik wieczysty działki usytuowanej obszarze analizowanym będzie stroną tego postępowania, lecz tylko ten, który w okolicznościach konkretnej sprawy będzie w stanie wykazać naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Brak także jest podstaw do twierdzenia, jakoby materiał dowodowy nie został zebrany i rozważony w sposób wnikliwy i wszechstronny, a jego ocena była dokonana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Słusznie zdaniem Sądu organy nie dopatrzyły się konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 64 Konstytucji w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. C., zaskarżając go w całości i na zasadzie art. 174 ust. 1 P.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że "wnioskodawca zaś nie wskazał przepisu prawa materialnego, stanowiącego źródło jego interesu prawnego w tej sprawie" (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas gdy Sąd wbrew powołanemu powyżej przepisowi postępowania zaniechał rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z których w sposób nie budzący wynika, iż skarżący takie przepisy prawa materialnego wskazał. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi go decyzjami oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie gdyby Sąd doszedł do przekonania, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. także o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że wskazał w skardze przepisy prawa materialnego poprzez stwierdzenie, że "ograniczy to w sposób istotny możliwość swobodnego korzystania przez skarżącego z prawa własności, chronionego Konstytucją oraz przepisami rangi ustawowej. (...) Mogą to być przy tym nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości są traktowani na równi jako strony w postępowaniu administracyjnym, np. z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony". Zdaniem skarżącego w sprawie przysługuje mu status strony, co jednoznacznie wynika z jednolitego orzecznictwa. Skarżący, formułując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie był zobowiązany do wskazania konkretnej normy prawa materialnego. Wystarczyło, że wskazał szereg naruszeń prawa, do których można zastosować konkretną normę, zaś rolą sądu administracyjnego jest rozważenie wszelkich okoliczności sprawy celem ustalenia, czy wskazane w skardze naruszenie sprzeczne jest z którąkolwiek normą prawa materialnego, od czego Sąd ten się uchylił. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" [...] Sp. z o.o. w R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność, w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Tymczasem w najważniejszej części – petitum skargi kasacyjnej, powołując się błędnie (gdyż art. 174 P.p.s.a. nie ma ustępów, lecz jednostki redakcyjne w postaci punktów) na "art. 174 ust. 1" P.p.s.a. (naruszenie przepisu prawa materialnego), postawiono w istocie zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj.: art. 134 § 1 P.p.s.a. Podwójnie błędnie wskazano zatem przepis stanowiący podstawę kasacji; po pierwsze, myląc ust. z pkt, po wtóre, co ma już zasadnicze znaczenie, przywołując jako podstawę kasacji przepis dotyczący naruszenia prawa procesowego, zamiast materialnego. Z kolei stawiając taki zarzut przywołano, jako formę naruszenia, podstawę prawną ujętą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. błędne zastosowanie (niezastosowanie) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Popełniony zatem został w jednym zdaniu i błąd trzeci, wskazano bowiem formę naruszenia prawa właściwą dla naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego. Wadliwości te nie dają zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości merytorycznej oceny zarzutu. Na marginesie można tylko dodać, że postawiony zarzut jest chybiony. Wprawdzie Sąd Wojewódzki użył istotnie nieprawidłowo zwrotu, że wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło jego interesu prawnego, gdyż wystarczy w tym zakresie wskazanie okoliczności, które następnie organ winien ocenić, niemniej Sąd ten, odniósł się do okoliczności, z których strona skarżąca kasacyjnie ten interes wywodziła, powołując się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano zaś, po myśli art. 174 pkt 2 P.p.s.a., że stan taki mógł wpłynąć w sposób istotny, na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, prostując jednocześnie komparycję zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 156 § 1 i 3 oraz art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.