II SA/Rz 1137/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 1137/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej także SKO lub Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, zwanej dalej "K.p.a." utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2010r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu małych domków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością handlu i usług w poziomie parteru z parkingami, wjazdem i infrastruktura techniczną na działkach 1290, 1294 obr. 210 przy ul [...] w R. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012r. SKO wskazało, że J.C., na którego wniosek z dnia [...] stycznia 2012r., który wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2012r., zostało wszczęte postępowanie, nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, wobec jednak faktu, iż zostało wszczęte należy je umorzyć. Organ podał, że stanowiąca własność J.C. nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym 1287 nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr 1290 i 1294 , na których realizowana jest inwestycja objęta wnioskiem. Zdaniem organu rodzaj i charakter planowanego przedsięwzięcia nie uprawnia do stwierdzenia, iż zakres jego oddziaływania wykracza poza teren, na którym inwestycja ma być realizowana oraz poza obszar bezpośrednio z nim graniczący, a wnioskodawca nie wywiódł dlaczego działka, której jest właścicielem znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł w imieniu J.C. radca prawny S. T., który wskazał, iż sprawa powinna być rozstrzygana łącznie z inną inwestycją - na działce 1293, bo "sztuczny" podział na 2 sprawy ma na celu jedynie wyeliminowanie udziału strony z postępowania dotyczącym tamtej inwestycji. Jednocześnie wskazał, iż skarżący jest stroną postępowania, gdyż właściciele wszystkich nieruchomości w obrębie obszaru analizowanego powinni zostać uznani za strony postępowania. Niezależnie od tego interes prawny wyraża się w utracie wartości nieruchomości skarżącego oraz oddziaływanie faktyczne z uwagi na gabaryty, przeznaczenie i odległość planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012r. W uzasadnieniu podało, że wstępną czynnością, jaką podejmuje organ po otrzymaniu środków zaskarżenia jest kontrola dopuszczalności tego środka, m. in. poprzez ustalenie, czy środek został wniesiony przez podmiot mający do tego legitymację.Za stronę należy bowiem uznać podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, art. 29 i art. 30 K.p.a. Prawo to przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Prawo to nie służy natomiast podmiotom, które nie spełniają wymienionych przesłanek, chociażby decyzja organu pierwszej instancji nie była dla nich obojętna i w skutkach swych pośrednio ich dotyczyła. Interes prawny, o którym wyżej mowa wynika z przepisów prawa materialnego. Te bowiem są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel lub inny podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem zawartym w decyzji uprawnionego organu administracji, nie może jednak zarzucić naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W takim wypadku nie można skutecznie powoływać się na naruszenie interesu prawnego. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnych norm, które w sposób szczególny kreowałyby legitymację określonych podmiotów do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tej przyczyny ustalenia takie muszą być dokonywane z odwołaniem się do ogólnej reguły przewidzianej w art. 28 k.p.a. Kryteria zawarte w tym przepisie wiążą status strony z kategorią interesu prawnego lub obowiązku, których dane postępowanie lub żądanie strony dotyczy. Kolegium wskazało, że w wypracowanym na gruncie tego przepisu orzecznictwie sądowym przyjęto, iż przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje, oprócz inwestora - co do zasady osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości graniczących z terenem będącym przedmiotem postępowania, a stanowisko do wyrażone zostało w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996, nr 2. poz. 54). Ponieważ źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości (głównie prawa rzeczowe), stąd też jako strony postępowania administracyjnego kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją mogą mieć przymiot strony ale w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy. Jakkolwiek trudno odmówić J.C. interesu faktycznego, to jednak, zdaniem SKO, brak jest podstaw do przyjęcia, że ma on interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Za oczywiste nieporozumienie należy uznać utożsamianie zakresu ustalonego obszaru oddziaływania z ustaleniem zakresu nieruchomości, których właściciele uznani zostaną za strony. Taka interpretacja nie jest zgodna z żadną wykładnią prawniczą. Radca prawny S.T., działając imieniem J.C. złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: a) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, które polegały na bezpodstawnym przyjęciu, że "brak jest postaw, iż ma on interes prawny w przedmiotowym postępowaniu" (str. 3 decyzji); podczas gdy interes prawny skarżący posiada; b) niezebranie i nierozważnie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, c) ocenienie przestawionych zarzutów nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; d) art. 28 K.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony, art. 89 i nast. K.p.a. poprzez brak wyznaczenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej w sytuacji, w której istniały kwestie wymagające wyjaśnienia; art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczanie prawa własności skarżącego. Mając na uwadze powyższe zarzuty naruszenia prawa, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającą wadliwą decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 157§ 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Mając na uwadze powyższe należy odwołać się do art. 28 k.p.a. w myśl którego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obciążona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Żądanie wszczęcia postępowania, wniesione przez konkretny podmiot, będzie więc skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Treścią pojęcia "interesu prawnego" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Istotne zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, kogo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uznać można za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., przy czym w postępowaniu z zakresu stwierdzenia nieważności tej decyzji krąg stron postępowania będzie tożsamy. W tym miejscu należy wskazać, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron tego postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. Stronami tymi są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 08.03.2005 r., sygn.. akt OSK 682/04, Lex nr 176144). W uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r., sygn. akt VI SA 13/95 (publ. w ONSA 1995r, z. 4, poz. 154) oraz z dnia 4 grudnia 1995r., sygn. akt VISA 20/95 (publ. w ONSA 1996r., z. 2, poz. 54) stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Z treści uzasadnienia uchwał wynika, iż z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Z omówionych wyżej uchwał NSA nie wynika, że właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dalej położonych nie mogą być uznani za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Uznanie ich za stronę wymaga jednak wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego, tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 roku (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiwsa 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Innymi słowy, posiadanie interesu prawnego wiąże się z koniecznością ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie dokonania czynności organu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadnym jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że właściciele działek sąsiednich są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. J.C. nie był stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej na wstępie. Słusznie więc, w ocenie Sądu uznały organy, że brak jest podstaw do uznania, że posiada on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej. Jak wynika bowiem z dokonanych przez organy orzekające w sprawie ustaleń nieruchomość będąca jego własnością (nr 1287) nie graniczy z terenem planowanej inwestycji (działki nr 1290, 1294). Brak jest podstaw do uznania, że realizacja inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja, w jakikolwiek sposób wpłynie na zakres posiadanych obecnie praw lub obowiązków wnioskodawcy. Powyższe ustalenie determinuje następną płaszczyznę rozważań: bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, która oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia). Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, organ administracji, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji rozwiązanie procesowe, polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego, w rezultacie prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony, jak w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem w obu przypadkach wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. Forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. jest uzależnione od momentu , w którym można stwierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe – zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), zaś w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. To z kolei oznacza, że negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielić należy pogląd organów orzekających w sprawie, iż brak po stronie J.C. przymiotu strony skutkować musiał umorzeniem toczącego się już na jego wniosek postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wnioskodawca nie brał udziału w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja wydana w tym przedmiocie stała się ostateczna, wnioskodawca zaś nie wskazał przepisu prawa materialnego, stanowiącego źródło jego interesu prawnego w tej sprawie, co mogłoby prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie mają one wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie SKO. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, które prowadziły do słusznego wniosku o braku po stronie skarżącego przymiotu strony. Podkreślić należy, że skarżący, wbrew jego twierdzeniu nie wskazał przepisu prawa, który stanowiły źródło jego interesu prawnego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jednak należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Jednakże jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08 – Lex nr 555221 w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie każdy właścicieli użytkownik wieczysty działki usytuowanej obszarze analizowanym będzie stroną tego postępowania, lecz tylko ten, który w okolicznościach konkretnej sprawy będzie w stanie wykazać naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Brak także jest podstaw do twierdzenia, jakoby materiał dowodowy nie został w sprawie został zebrany i rozważony w sposób wnikliwy i wszechstronny, a jego ocena dokonana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Słusznie zdaniem Sądu organy nie dopatrzyły się konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 64 Konstytucji w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji