III SA/Po 1168/12

Dnia 13 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 19 września 2012 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia zawieszonego postępowania dotyczącego odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2009 r. odmówił J. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności cukrowej na rok 2006. Po wniesieniu odwołania od tej decyzji, J. K. złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ nie mógł uzyskać w terminie zakreślonym przez organ odwoławczy żądanych dokumentów. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie odwołania, zamieszczając w nim pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia oraz o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 31 sierpnia 2009 r. Decyzją Nr [...] z dnia 19 września 2012 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego A R i M R w Poznaniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 137 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 5 marca 2009 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 98 § 1 k.p.a ma charakter materialnoprawny a jego przekroczenia powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega wówczas umorzeniu. Skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie w dniu 31 sierpnia 2009 r. to w dniu 31 sierpnia 2012 r. minął trzyletni termin na złożenie wniosku o jego podjęcie. Strona w dniu 6 września 2012 r. przesłała dokumenty do przedmiotowej sprawy co nastąpiło po ostatecznej dacie na podjęcie postępowania zatem odwołanie nie może być poddane weryfikacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. zarzucał, że zwracał się do organu odwoławczego pismem z dnia 18 lipca 2012 r. o podanie informacji "...do kiedy została zawieszona decyzja dotycząca odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r." i wnosił o "przywrócenie terminu i rozpatrzenie mej sprawy". Do skargi załączył kserokopię pisma z 18.07.2012 r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaprzeczył aby otrzymał pismo z dnia 18.07.2012 r. i jednocześnie wskazał, że termin art. 98 § 1 k.p.a ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Przepis art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. dz. U. z 2012 r. poz. 267 ), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z przesłanek uchylenia kontrolowanej przez sąd decyzji organu administracji jest zatem stwierdzenie naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, w takim stopniu by można przyjąć, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia takiego dochodzi zawsze, gdy organ rozstrzyga daną sprawę proceduralną nie poddając kontroli podstawowych przesłanek warunkujących instytucję procesową, na podstawie której rozstrzygnięcie to zapada. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu upływu 3-letniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego wcześniej na żądanie strony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy było uzasadnione treścią art. 140 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w art. 136 – 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek strony zostało doręczone w dniu 31 sierpnia 2009 r., zatem wniosek o jego podjęcie należało złożyć do dnia 31 sierpnia 2012 r. Strona natomiast dopiero w dniu 6 września 2012 r. złożyła dokumenty do sprawy. Należy zatem przyjąć, że organ odwoławczy uznał złożenie dokumentów przy piśmie z dnia 3 września 2012 r. za wniosek o podjęcie postępowania, jak też prawidłowo obliczył 3-letni termin wskazany w art. 98 § 2 k.p.a, stosując zasady określone w przepisie art. 57 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że zawarty w art. 98 § 2 k.p.a. zwrot "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" prawidłowo został uznany przez organ odwoławczy za odnoszący się również do postępowania odwoławczego Przyjęcie przez ustawodawcę tego rodzaju fikcji prawnej ( cofnięcia wniosku lub odwołania ) oznacza, że skutek upływu terminu byłby identyczny ze skutkiem rzeczywistego cofnięcia odwołania. Organ powinien jednak w takiej sytuacji rozważyć czy nie ma przeszkód w uwzględnieniu cofnięcia odwołania i w zależności od poczynionych ustaleń - umorzyć postępowanie odwoławcze lub je kontynuować ( por. Z.R. Kmiecik. artykuł ST 2008/7-8/141-151 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., II SA/Kr 182/11, LEX nr 1127587, w którym Sąd wskazał, że "Obowiązkiem organów administracji badających skuteczność cofnięcia odwołania jest ocena zaskarżonej decyzji w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), oraz celowości (zgodności z interesem społecznym"). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Organ odwoławczy wskazał wprawdzie ten przepis w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jednakże nie zawarł w uzasadnieniu, naruszając przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a., żadnych rozważań dotyczących zbadania decyzji, będącej przedmiotem odwołania pod kątem spełnienia wymogów wskazanych w przepisie art. 137 k.p.a. tj. czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego. Naruszenie ww przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem ewentualne stwierdzenie przez organ odwoławczy wystąpienia któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 137 k.p.a. tj. bądź to naruszenia przez badaną decyzję prawa, bądź interesu społecznego - winno skutkować nieuwzględnieniem zaistniałej fikcji prawnej cofnięcia odwołania i w konsekwencji odmową uwzględnienia cofnięcia odwołania. Natomiast w przypadku uznania, że cofnięcie odwołania nie narusza prawa lub interesu społecznego możliwe będzie zastosowanie przepisu art. 105 § 1k.p.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd nie podziela natomiast poglądu organu odwoławczego co do tego, że trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest termin materialnym. W ocenie Sądu jest to ustawowy termin procesowy na dokonanie przez stronę skutecznej czynności procesowej, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Jednakże wniosek o przywrócenie terminu jest nieuzasadniony o tyle, że nie powinien być w tym przypadku adresowany do Sądu lecz do organu, jako właściwego w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania a tym samym właściwego do jego rozpatrzenia ( art. 59 k.p.a. ). Ponownie rozpoznając sprawę organ zatem w pierwszej kolejności rozpatrzy wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postepowania i w zależności od wyniku tego postępowania podejmie dalsze czynności w sprawie z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 200 i art. 152 p.p.s.a.