I SA/Bd 20/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 lutego 2013r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją dnia [...]r. Zakład przeniósł na skarżącego odpowiedzialność za zobowiązania F G K "I" sp. z o.o. w B Pismem z dnia [...]. (uzupełnionym pismem z dnia [...] skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o częściowe umorzenie należności z tytułu składek. Jednocześnie pismem z dnia 09 listopada 2009r. odwołał się od decyzji Zakładu z dnia [...]. przenoszącą odpowiedzialność za zobowiązania spółki "I". Postanowieniem z dnia [...]r. organ zawiesił postępowanie w zakresie umorzenia należności tytułu składek. Wyrokiem z dnia [...]r. Sąd Okręgowy w B. VI Wydział Pracy oddalił odwołanie podatnika od decyzji z dnia [...]r. Następnie wyrokiem z dnia [...]r. Sąd Apelacyjny w G.oddalił apelacje skarżącego od orzeczenia Sądu Okręgowego. W związku z uprawomocnieniem się powyższego orzeczenia postanowieniem z dnia [...]r. Zakład podjął zawieszono postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, a następnie decyzją dnia [...]r. odmówił ich umorzenia. 2. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona pismem z dnia [...]r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zaległych należności z tytułu składek. 3. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wniosek strony rozpatrywał tylko w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych albowiem inne przesłanki określone w tym przepisie nie wystąpiły. Wskazał, że aktualnie wobec majątku skarżącego jest prowadzone administracyjne postępowanie egzekucyjne. Tym samym w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto w ocenie organu nie stwierdzono w sposób że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), albowiem właściwy w sprawie organ egzekucyjny nie przyjął za słuszne umorzenie postępowania w oparciu o art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O przesłance bezskuteczności egzekucji można mówić wyłącznie jeżeli nie ma wątpliwości, iż nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku zobowiązanego, a taką pewność daje tylko stosowny akt organu egzekucyjnego. Organ wskazał również, że skarżący przedłożył postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego jednakże w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Apelacyjnego wdrożone zostało wobec skarżącego administracyjne postępowanie egzekucyjne. W tych okolicznościach decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek przed uzyskaniem informacji o efektach bądź braku efektów prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. byłaby przedwczesna i nieuzasadniona. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie: - art. 77 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do rozstrzygnięcia nie uwzględniającego całokształtu mojej sytuacji majątkowej, - art. 103 k.p.a. przez niedostateczne wskazanie, które fakty uznano za udowodnione oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, co doprowadziło do pominięcia m.in. okoliczności, że zaistniało zdarzenie losowe polegające na oszustwie rzekomego inwestora, skutkiem czego było bankructwo skarżącego, - art. 7 k.p.a. polegającej na tym, iż nie podjęto wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy; raz ustalono, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone, drugi raz nie, - § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. - obrazę przepisów poprzez odmowę umorzenia należności w sytuacji gdy skarżący, że posiada ma żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a komornik umorzył postępowanie, 5. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1 Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270) - zwana dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w związku z czym należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. 6.2. Zgodnie z z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej zwana u.s.u.s. - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. 6.3. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ zostały naruszone przepisu regulujące postępowanie przed organem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył przepisy prawa, jednakże bardzo ogólnie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a wręcz w ogóle nie badał ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego stanu majątkowego skarżącego, poza odniesieniem się do sprzedanego przez podatnika lokalu handlowego o pow. 46 m². Organ w ogóle nie wskazał majątku skarżącego, z którego można byłoby prowadzić postępowanie egzekucyjne, tym bardziej, że w aktach sprawy znajdują się dwa postanowienia Komornika Sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak majątku skarżącego. Ponadto wskazać również, należy, że organ stwierdzając brak stanu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazał, że na skutek uprawomocnienia się wyroku Sądu Apelacyjnego w G. oddalającego apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego w B. którym oddalono odwołanie strony od decyzji Zakładu z dnia [...]r. przenoszącej na skarżącego odpowiedzialność za zobowiązania spółki "I." wdrożono wobec majątku skarżącego administracyjne postępowanie egzekucyjne. W decyzji z dnia [...]. ten sam organ stwierdza, że wobec skarżącego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, co powtarza również na stronie 6 odpowiedzi na skargę. Na stronie 7 odpowiedzi na skargę organ stwierdza natomiast podobnie ja w zaskarżonej decyzji, że wobec majątku skarżącego wdrożono postępowanie egzekucyjne. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy, nie ma jakichkolwiek dokumentów świadczących o wszczęciu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Ponadto organ powołuje się na okoliczności i dowody, których brak w aktach administracyjnych sprawy tj. decyzji organu z dnia [...]r. przenoszącej na skarżącego odpowiedzialność za zobowiązania spółki "I.". Prawomocnych orzeczeń sądowych wydanych na skutek odwołania i apelacji. Sąd nie kwestionuje, że w przedmiotowej sprawie wydano decyzję odnośnie przeniesienia na skarżącego odpowiedzialność za zobowiązania spółki "I." oraz orzeczeń wydanych na skutek wnoszenia środków odwoławczych przez stronę, nie mniej dokumenty te winny znaleźć się w aktach administracyjnych skoro organ się na nie powołuje. Podnieść wobec powyższego należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a, to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy w myśl zasady prawdy obiektywnej. Zaś zgodnie z art. 77 kpa, to organ w trakcie postępowania zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozstrzygniecie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej. Podczas rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na organie ciąży obowiązek wnikliwego rozpatrzenia zarzutów i szczegółowego odniesienia się do ich treści w uzasadnieniu indywidualnego aktu administracyjnego. Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu trzeba, że wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), skonstatował, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto wskazać również należy, że organ odwoławczy w ramach kontroli odwoławczej jest zobowiązany, po raz drugi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Fakt, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne oznacza tyle, że organ odwoławczy jest zobowiązany oprócz odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu także do ponownego rozparzenia sprawy. Istotą zasady dwuinstancyjności jest bowiem prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ponownie przeanalizował materiał dowodowy i rozpatrzył go, co narusza też art. 15 k.p.a. 6.4. Ponadto wskazać również należy, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", tj. ich własnych obciążeń z tego tytułu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Tym samym zarzut strony dotyczący naruszenia powyższego przepisu należy uznać za niezasadny. 6.5 Reasumując, Sąd po rozpatrzeniu skargi uznał za konieczne usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ winien prowadzić postępowanie dowodowe z poszanowaniem dla przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero po dokonaniu ustaleń dowodowych i ocenie mocy dowodowej oraz wiarygodności zgromadzonych dowodów będzie uprawniony do wydania decyzji z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a., z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Organ powinien też uzupełnić akta o dokumenty pozwalające na kontrolę prawidłowości oceny stanu faktycznego. O uchyleniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Na podstawie art. 152 ustawy p. p. s. a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia