II SAB/Wa 372/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Kierownika Studium Doktoranckiego [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie egzaminatora i terminu egzaminu postanawia -odrzucić skargę- P. T. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z 30 października 2008 r. wystąpił do Kierownika Studiów Doktoranckich [...] o wyznaczenie egzaminatora z przedmiotu [...] . Pismem z 4 listopada 2008 r. Kierownik Studiów Doktoranckich [...] wezwał skarżącego, w związku z brakiem postępów w nauce i brakiem kontaktu, do pilnego przedstawienia zaliczeń pierwszego i drugiego semestru pod rygorem skreślenia z listy studentów. Decyzją z [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 197 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365) oraz § 17 pkt 1c regulaminu studiów doktoranckich [...] , Kierownik Studiów Doktoranckich [...] skreślił P. T. z listy uczestników pierwszego roku studiów doktoranckich [...] z dniem 27 listopada 2008 r., z powodu niezaliczenia I roku studiów w określonym terminie. Pismem z 10 grudnia 2008 r. skarżący wniósł do Rektora [...] skargę na bezczynność Kierownika Studium Doktoranckiego [...] w związku z brakiem decyzji i odpowiedzi na podanie o wyznaczenie egzaminatora. W uzasadnieniu podniósł, że bezczynność kierownika studium skutkowała niemożnością przystąpienia do egzaminu z przedmiotu [...], co spowodowało skreślenie go z listy doktorantów. Podkreślił, że do egzaminu nie przystąpił, gdyż prowadzący ten przedmiot odmówił przeprowadzenia egzaminu. Pismem z 6 stycznia 2009 r. Kierownik Katedry [...] poinformował Kierownika Studiów Doktoranckich [...] , że skarżący nie zgłosił się w terminie na egzamin z [...]. Następnie skarżący pismem z 18 maja 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kierownika Studiów Doktoranckich [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie egzaminatora i terminu egzaminu. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pomimo złożenia wniosku o wyznaczenie egzaminatora nie otrzymał decyzji w tej sprawie, a niemożność zaliczenia tego przedmiotu spowodowała skreślenie go z listy doktorantów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DzU. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako "P.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Zatem przedmiotem skargi na bezczynność może być wyłącznie bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a P.p.s.a., a więc w tych przypadkach, gdy strona ma prawo żądać od organu podjęcia czynności (np. wydania postanowienia, decyzji lub innego aktu), która stanowić może przedmiot zaskarżenia do sądu. W związku z tym, nie każda bezczynność organu będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, tj. wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innych czynności wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie egzaminatora. W związku z tym, rozstrzygnąć należy czy organ był zobowiązany rozpatrzeć ten wniosek w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, aktu lub czynności, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyjaśnić wypada, że ze względu na autonomię szkół wyższych, "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji. Uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, czyli jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn.akt II SA/Bk 320/08). Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Stosunki prawne z użytkownikami zakładu administracyjnego regulowane są w drodze zakładowych aktów zewnętrznych i aktów wewnętrznych (wewnątrzzakładowych). Zakładowe akty zewnętrzne to akty, które w sposób władczy załatwiają sprawę, w drodze decyzji administracyjnej, gdy zachodzi potrzeba nawiązania, rozwiązania lub ukształtowania stosunku prawnego z użytkownikiem zakładu, które wywierają skutki prawne na zewnątrz. Akty te mogą stać się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Od aktów tych należy odróżnić akty wewnętrzne (wewnątrzzakładowe), które nie powodują nawiązania, rozwiązania lub przekształcenia stosunku zakładowego (nie mają charakteru zewnętrznego). Rozstrzygnięcia w tym zakresie nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych. Tym samym nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Z treści art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym wynika zasada, zgodnie z którą do wszelkich "decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich" stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że pewne regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne nie będą w ogóle miały zastosowania przed organami z uwagi na specyfikę podmiotu, jakim jest uczelnia publiczna, której organy pełnią funkcje organu administracji publicznej tylko w ściśle określonym zakresie spraw i z uwzględnieniem przepisów regulujących w sposób szczególny zarówno kompetencje tych organów jak i prawa oraz obowiązki uczestników procesu kształcenia. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji podjętych w indywidualnych sprawach studentów (doktorantów), nie przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w każdej sprawie. O tym decyduje charakter decyzji i rodzaj rozstrzyganej sprawy, a odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić gwarancje procesowe przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym (vide postanowienie NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 744/10, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że rozstrzygnięcie w zakresie wyznaczenia egzaminatora nie kreuje nowego stosunku prawnego pomiędzy studentem (doktorantem) i szkołą wyższą, ani nie przekształca go w sposób wywierający skutki prawne na zewnątrz uczelni. Wniosek o wyznaczenie egzaminatora związany jest z tokiem studiów i procesem dydaktycznym i dotyczy działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego. W związku z tym, wniosek taki należy do aktów o charakterze wewnątrzzakładowym, który nie podlega reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego (nie przybiera formy decyzji administracyjnej) i tym samym nie podlega kontroli sądowej. Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H.Beck wydanie 9 Warszawa 2008 str.474). Działanie organów w formie decyzji powinno więc wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wskaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego, jako podstawy decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie studenta. W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie dają organom uczelni podstawy prawnej do rozstrzygania w zakresie wyznaczenia egzaminatora w formie decyzji administracyjnej. Skoro więc wniosek skarżącego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, gdyż jego żądanie może zostać podjęte wyłącznie w ramach władztwa wewnętrznego zakładu, które nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego na podstawie art. 3 P.p.s.a., to w konsekwencji sąd administracyjny nie jest również właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność w tego rodzaju sprawach. Reasumując stwierdzić należy, że zarzucana przez skarżącego bezczynność nie dotyczy żadnego z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Zatem skarga ta nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Z tego też względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę P. T. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.