VII SA/Wa 2067/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze Wspólnoty Mieszkaniowej R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 157 § 2 oraz z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr -[...] z dnia [...] października 2011 r. którym na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W. obowiązek przedstawienia w terminie dwóch miesięcy, ekspertyzy stanu technicznego lokali usługowych nr [...] I [...] usytuowanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn powstania zacieków w przedmiotowych lokalach. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145 -152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 §1 i art. 158 §1 wydaje się postanowienie. Podkreślił, że zgodnie dyspozycją art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, co oznacza, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Ustawodawca enumeratywnie wymienił w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 623 ze zm.) przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego (zażaleniowego). W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. prawidłowo poinformował strony o tym, że na niniejsze rozstrzygnięcie nie przysługuje zażalenie. Organ wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i pozwoli na podjęcie stosownej decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepisy nie przewidują możliwości wniesienia samoistnego środka zaskarżenia w formie zażalenia na to postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na względzie treść art. 126 kpa uznał, że nie jest władny do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu powiatowego z dnia [...] października 2011 r. Podkreślił, że tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie takich postanowień na które służy zażalenie. Zażalenie od powyższego postanowienia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. , znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumenty organu pierwszej instancji wskazując, że rozstrzygnięcie podjęte na podstawie przepisu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę prawną kwestionowanego postanowienia organu powiatowego z dnia [...] października 2011 r. ma jedynie charakter dowodowy, stanowi podstawę do właściwego przeprowadzenia postępowania. Organ podkreślił, że przepisy nie przewidują możliwości wniesienia samoistnego środka zaskarżenia w formie zażalenia na to postanowienie. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/11. Organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 126 kpa wskazał, że ustawodawca wyłączył możliwość weryfikacji w trybie nieważnościowym postanowień wydanych na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.. W uzasadnieniu skargi Wspólnota podniosła, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2011 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. Wskazała, że właścicielem oraz zarządcą lokali o których mowa w postępowaniu nie jest Wspólnota Mieszkaniowa a osoba prawna wskazana w księdze wieczystej nieruchomości lokalowych [...] i [...] i to ten podmiot powinien być adresatem tej decyzji. Zdaniem strony skarżącej kwestionowane postanowienie organu powiatowego zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, a w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą. Wspólnota podniosła, że niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia wydanego niezgodnie z prawem tzn. na niewłaściwy podmiot w znaczący sposób narusza interes prawny Wspólnoty oraz podstawowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. Działania te są niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. 2 tego względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i nie może być on interpretowany rozszerzająco. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpiła strona skarżąca ( wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, miał obowiązek zbadać, czy wniosek został skutecznie złożony, zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie wskazały, że od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2011 r. wydanego na podstawie przepisu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie przysługiwało zażalenie, a wobec tego nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Przesądza o tym przepis art. 126 kpa, który przewiduje odpowiednie zastosowanie art. 156 kpa jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, ewentualnie do postanowień określonych w art. 134 kpa. W każdym razie nie jest więc dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z art. 156 kpa wobec postanowień nieobjętych tym odesłaniem (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998r. sygn. I SA 1524/97). Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podał, iż zgodnie z przepisem art. 142 kpa postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie takie jest bowiem jedynie elementem postępowania dowodowego, którego zgodność z prawem jest następnie poddana kontroli podczas orzekania przez organ drugiej instancji w trybie wniesionego odwołania. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że czynności przewidziane w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podejmowane w toku postępowania i niezbędne do jego właściwego przeprowadzenia, polegające na nakazaniu dostarczenia ekspertyzy czy opinii, mają charakter dowodowy i nie rozstrzygają o istocie sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1622/97- Lex nr 47838, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 167/97 - Lex nr 47197, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2672/03). Celem tych postanowień jest wyjaśnienie poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania. Dopiero na podstawie dalszych ustaleń organ rozstrzygnie sprawę co do jej istoty w formie decyzji, np. na podstawie art. 66, czy art. 67 Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt IV SA 1822/03-Lex nr 160629). Z powyższych przyczyn zaskarżone skargą postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności, prawa nie narusza. Skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zm.) należało oddalić.