II OSK 1419/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 676/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 676/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Starosta R. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. udzielił Gminie P. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej obejmującej miejscowości na terenie Gminy P. tj. B., M. i S.. Dnia 14 lutego 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego z dnia 9 lutego 2011 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. Uzasadniając skarżący wskazał na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że nikt nigdy nie konsultował z nim budowy kanalizacji na jego nieruchomości, oznaczonej nr ew. [...] oraz, że jakkolwiek decyzja nie wymienia jego działki, to zatwierdzony projekt budowlany i dokumentacja przewiduje realizację inwestycji na jego nieruchomości. Tym samym – w jego ocenie – decyzja zawiera sprzeczności w samej sobie i zakres zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest tożsamy z zakresem udzielonego pozwolenia na budowę, co powoduje, że decyzja jest niewykonalna. Po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jako bezprzedmiotowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., orzekł m.in. o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie P. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: B., M. i S. w gminie P. w części dotyczącej działek o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu: [...] w gminie P. oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r., w zakresie działki o nr ewid. [...]. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że ma obowiązek przeprowadzić postępowanie nieważnościowe w takim zakresie, w jakim skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie interes prawny skarżącego jest ograniczony i wynika z prawa do gruntu (działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Organ I instancji stwierdził, iż decyzja Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie organ I instancji zauważył, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, jak również zgoda skarżącego na wykonanie robót budowlanych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Wskazał także, iż jakkolwiek w kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie została wymieniona działka o nr ew. [...], to z analizy całości akt sprawy wynika, że pozwolenie na budowę obejmuje przedmiotową nieruchomość, a pominięcie działki wynikało z oczywistej omyłki polegającej na wpisaniu dwukrotnie działki o nr ew. [...]. Zdaniem organu I instancji powyższa omyłka polegająca na błędnym wpisaniu numeru działki w przedmiotowej sprawie powinna być uznana za oczywistą omyłkę. Nadto zauważył, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nieruchomość o nr ew. [...] została wymieniona. Organ I instancji wskazał także, że w aktach sprawy znajduje się również zgoda skarżącego na realizację inwestycji na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Tym samym organ I instancji za zupełnie niezrozumiałe uznał oparcie wniosku o stwierdzenie nieważności o brak zgody na realizację inwestycji na ww. działkach należących do skarżącego. Stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zakres zatwierdzonego projektu budowlanego jest zgodny z zakresem inwestycji, jak i zatwierdzonym projektem budowlanym. Zauważył, że również sam skarżący wskazuje na fakt objęcia planowaną inwestycją działki o nr ew. [...]. Organ I instancji dokonując oceny kwestionowanej decyzji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wywiódł, że inwestor nie dysponował zgodą właściciela działki o nr [...] (tj. skarżącego) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważył, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością złożone przez Wójta do którego dołączony jest wykaz działek. Przy nieruchomościach należących do skarżącego zostały wymienione nieruchomości o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W przedłożonym (poświadczonym za zgodność z oryginałem) wykazie właścicieli działek, którzy wyrazili zgodę na wykonanie kanalizacji brak jest zgody skarżącego w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Organ I instancji uznał, że inwestor nie dysponował nieruchomością oznaczoną pod nr ew. [...] z obrębu [...] w miejscowości M.. Stwierdził zatem, że weryfikowana decyzja Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w miejscowości M. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. W odwołaniu złożonym od tejże decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz zwrot sprawy do organu I instancji celem jej ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie merytoryczne zgodne z wnioskiem. Uzasadniając skarżący wskazał, że postępowanie Starosty R. zostało przeprowadzone wadliwie, bez uzyskania aktualnych danych dotyczących nieruchomości przez które ma przebiegać inwestycja. Nie ustalono bowiem przebiegu projektowanej inwestycji przez działkę nr [...], a co za tym idzie nie ustalono w tym zakresie właściciela, nie poinformowano jego o przebiegu inwestycji przez tą działkę. Podniósł, że oświadczenie cywilnoprawne znajdujące się w aktach jest błędnie interpretowane przez organy. Zauważył, że oświadczenie to w momencie jego odbierania dotyczyło wyrażenia zgody na doprowadzenie przyłączy kanalizacyjnych do wymienionych w nim nieruchomości, nie jest natomiast prawdą jakoby miało dotyczyć zgody na poprowadzenie przez wymienione w nim nieruchomości instalacji głównej, czy też przepompowni. Dokument ten w części dotyczącej skarżącego nie wskazuje żadnych innych działek poza działkami [...],[...] i [...]. Tajemnicze cyfry 4, 6 i 7 nie mogą być uznane za numery działek. Nadto dokument opisany jest jako wykaz właścicieli działek, którzy wyrazili zgodę na wykonanie kanalizacji. Wskazał, że z dokumentu nie wynika ani to, że kanalizacja miałaby zostać wykonana na nieruchomościach osób, które się podpisały, ani też nie wynika żaden zakres tej zgody, w szczególności, że jest to zgoda na kanalizację właściwą tj. poprowadzenie kanalizacji przez nieruchomości, wybudowanie przepompowni, a nie tylko wykonanie przyłączy kanalizacyjnych. Podniósł też, że z dokumentu nie wynika także treść oświadczenia woli w postaci zgody na wykonanie kanalizacji, a wręcz wynika z niego, że jest to tylko wykaz właścicieli. W ocenie skarżącego podpisy osób wskazanych w dokumencie nie mogą być interpretowane jako oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na wybudowanie kanalizacji w ich nieruchomościach w kształcie takim jak to zostało uczynione. Skarżący wskazał, że w 2008 r. kiedy powstał ww. dokument wyrażał zgodę jedynie wykonanie przyłączy do jego nieruchomości. Zgoda ta dotyczyła dwóch działek, tj. [...] oraz [...] i żadnej innej. Pertraktacje dotyczące wyrażenia zgody na poprowadzenie kanalizacji przez pozostałe działki skarżącego były prowadzone przez niego dopiero w 2010 roku, już po uprawomocnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w części, w jakiej decyzja ta odmawia stwierdzenia, na wniosek skarżącego, nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie P. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: B., M. i S. w gminie P.) na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu: [...] w gminie P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji powtórzył, że interes prawny M. W. składającego wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, wynika z jego tytułu własności do działek o nr ew: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu: [...] w gminie P., na których zaprojektowano przebieg części przedmiotowej inwestycji – gminnej kanalizacji sanitarnej. Wskazał, że chociaż w załączniku do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 23 października 2008 r. inwestor nie wymienił działki o nr ew. [...] z obrębu: [...] (przy nazwisku M. W., A.) nie należy tego traktować jako naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, ale jako omyłkę w ww. oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że działka o nr ew. [...] z obrębu: [...] została wpisana w poz. nr 45 ww. tabeli przy nazwisku A. T., S. oraz w poz. nr 47 przy nazwisku M. W., A. Z akt sprawy wynika, że właścicielami działki o nr ew. są A. T. i S. T. (KW nr [...]). Natomiast z wykazu właścicieli, którzy wyrazili zgodę na wykonanie kanalizacji (przekazanego przy piśmie Urzędu Gminy P. z dnia 8 sierpnia 2011 r., znak: [...]) wynika, że A. T. wyraziła zgodę w zakresie działki o nr ew. [...], a skarżący w zakresie działek o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu: [...]. Tak więc – w ocenie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego – wpisanie w poz. nr 47 (przy nazwisku M. W., A.) działki o nr ew. [...] (której skarżący nie jest właścicielem), zamiast działki o nr ew. [...] (której skarżący jest właścicielem i w zakresie której wyraził zgodę na wykonanie spornej kanalizacji) należy traktować jako omyłkę w ww. oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Jednocześnie, w tych okolicznościach należy przyjąć, że inwestor w zakresie działki o nr ewid. [...] nie naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że w postępowaniu nieważnościowym nie istnieje możliwość oceny prawdziwości powyższego oświadczenia inwestora, bowiem Starosta R. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie posiadał żadnych informacji świadczących o nieprawdziwości złożonego przez inwestora – Gminę P. oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 23 października 2008 r. w zakresie działki o nr ew. [...] z obrębu: [...]. Tym samym wykluczona jest możliwość stwierdzenia, że wydanie kontrolowanej decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zarzut złożenia przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia z dnia 23 października 2008r. w zakresie działki o nr ew. [...] z obrębu: [...] (potwierdzony prawomocnym wyrokiem w postępowaniu karnym) może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności. Konkludując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w zakresie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu: [...], rażąco naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym ustaleń decyzji Wójta Gminy P. z dnia: [...] października 2007 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w miejscowości M. i S. gmina P. oraz [...] grudnia 2006 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie gminy P., jako zamierzenie polegające na budowie kanalizacji sanitarnej z przyłączami w miejscowościach: B., M., S. i S. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności, jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie P. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: B., M. i S. w gminie P. w części dotyczącej działek o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w gminie P., która została zakwestionowana, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można podzielić zasadności zarzutu, zmierzającego do wykazania, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., o której mowa wyżej była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, które to okoliczności stanowią przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji skarżący wiąże z nieuwzględnieniem w sentencji decyzji działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] w Gminie P. mimo zaprojektowania przebiegu inwestycji przez tą działkę. Okoliczność, że działka o nr ewid. [...] nie znalazła się w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. jest niewątpliwa i bezsporna, jednak nie stanowi o niewykonalności decyzji. W ocenie Sądu należy podzielić pogląd, iż w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. chodzi o niewykonalność faktyczną. Niewykonalność prawna, to jest wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a tym samym mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2. Jak wynika z poglądu NSA zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73–74: "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". Ponadto niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej. Niewykonalność decyzji, jak wynika z brzmienia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., i jak to już wskazano wyżej, musi mieć miejsce w dniu wydania decyzji i mieć charakter trwały. W świetle powyższych rozważań i w okolicznościach sprawy, brak wskazania działki o nr ewid. [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji sanitarnej nie spowodował niewykonaności decyzji. Sąd podkreślić, że ocena okoliczności braku wskazania działki nr ewid. [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 roku wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, nie może być w ocenie Sądu potraktowana jako oczywista omyłka. Oczywiste omyłki zostały wymienione w art. 113 § 1 k.p.a., jako możliwe do sprostowania przez organ administracji publicznej z urzędu albo na wniosek strony. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że sprostowanie decyzji nie może być sposobem do zmiany rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy brak uwzględnienia w treści decyzji numeru działki, o którym mowa nie może być zmieniony w drodze sprostowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z 9 października 2009 r., II OSK 1534/08, Lex nr 571813). Nie wskazanie tej działki w decyzji w tych okolicznościach wymaga rozważenia czy w takiej sytuacji inwestor legitymował się prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W wypadku gdyby takim prawem inwestor nie dysponował doszłoby do rażącego naruszenia prawa – art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestor składając w dniu 23 października 2008 r. wniosek o pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach M., S. i B. nie legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] oraz [...]. W dołączonej do akt administracyjnych kopii (potwierdzonej jako zgodna z oryginałem przez Wójta Gminy P.) wykazu właścicieli działek, którzy wyrazili zgodę na wykonanie kanalizacji pod poz. 36 znajdujemy nazwisko i imię skarżącego oraz wymienione numery działek, opatrzone podpisem. Sposób graficznego przedstawienia numerów działek, o których mowa ("[...] wbrew twierdzeniom M. W. nie jest nieczytelny i zapis ten nie budzi wątpliwości, że dotyczy działek o nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Z niczego też nie wynika aby złożony w tym miejscu podpis dotyczył jedynie wykonania przyłączy i jedynie na działkach o numerach [...] i [...]. Twierdzenie skarżącego w tej mierze budzi wątpliwości, gdyż o ile przy okazji zbierania podpisów jego zgoda dotyczyłaby jedynie przyłączy i jedynie na dwóch działkach, zostałoby to w stosowny sposób odnotowane. Wobec braku adnotacji w pozycji uwagi, mimo, że adnotacje w tej rubryce w odniesieniu do innych osób i działek się pojawiają, jak brak zapisu jedynie tych dwóch działek w rubryce "nr działki" wskazują na bezzasadność twierdzeń skarżącego co do treści i zakresu wyrażonej zgody. Zapisy widniejące w wykazie, o którym mowa w zakresie dotyczącym skarżącego, w ocenie Sądu pozwalały na uznanie przez Starostę R., że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomościami, o których mowa na cele budowlane. Dokonując powyższej oceny Sąd zauważył także, że we wniosku o stwierdzenie nieważności 9 lutego 2011 r. skarżący podnosi jedynie brak udzielenia zgody na dysponowanie gruntem do celów budowlanych w odniesieniu do działki nr [...]. Zarzuty takiej treści odnośnie pozostałych działek zostały podniesione dopiero w piśmie skarżącego z dnia 16 marca 2011 r. W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania działkami nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] pod budowę kanalizacji sanitarnej, o której mowa we wniosku inwestora o pozwolenie na budowę oraz w decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dysponując oświadczeniem inwestora odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Istotą tego oświadczenia jest możliwość poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśnienia kwestii prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje w przypadku wystąpienia uzasadnionych w tej kwestii wątpliwości. W okolicznościach sprawy wobec tego, że w dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę instalacji sanitarnej wykazie osób, które wyraziły zgodę na budowę kanalizacji nie wymieniono działki nr [...], chociaż została ona uwzględniona w dokumentacji projektowej organ powinien przy rozpoznawaniu wniosku o pozwolenie na budowę wyjaśnić tą kwestię. Brak takiego wyjaśnienia sprawia, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji braku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia co do działki nr [...] także art. 107 § 1 k.p.a. Wobec tego, że jak wynika z wcześniejszych wywodów, jak i ustaleń organów administracji publicznej inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w sprawie powyższe naruszenia przepisów nie spowodowały rażącego naruszenia prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu należy bowiem podzielić ustalenia organów poczynione w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z których wynika, że nie zamieszczenie w załączniku do wniosku o pozwolenie na budowę działki nr [...] zostało spowodowane powtórzeniem w rubryce dotyczącej skarżącego (nr 47) wśród działek do niego należących działki nr [...] wskazanej w rubryce nr 45 dotyczącej innych osób, a nie wynika z okoliczności, że działkę tą pominięto przy przygotowywaniu i projektowaniu inwestycji. Jak trafnie wywodzą organy działka nr [...] znalazła się wśród działek wymienionych w decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w dokumentacji projektowej, jak również inwestor uzyskał zgodę skarżącego do wykorzystania tej nieruchomości do celów budowy kanalizacji sanitarnej. W tych okolicznościach, wobec tego, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a ponadto decyzja ta treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w odniesieniu do działek wskazanych przez skarżącego. Nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa w postaci wskazanych w skardze przepisów oraz innych norm prawnych, skutkujących zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i pozostałych wskazanych w tym paragrafie. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Przez czyn zagrożony karą należy bowiem rozumieć przestępstwo czy wykroczenie oraz czyn zagrożony karą administracyjną. Przesłanka ta nie obejmuje przypadków czynów niedozwolonych stanowiących podstawę roszczeń odszkodowawczych, którą jako uzasadnienie argumentacji przywołuje skarżący. Nie można także podzielić argumentacji skarżącego co do wadliwości przeprowadzonego postępowania, którego efektem jest zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca. Organy w toku postępowania dokonały niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń i oceniły zgromadzone dowody oraz odniosły się do argumentacji i wniosków skarżącego. Argumentacja ta, zawarta w odwołaniu, jak i w skardze nie stanowi o skutecznym podważeniu wskazanych wyżej ustaleń co do braku okoliczności pozwalających na stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty R. i stanowi jedynie polemikę z ustaleniami dokonanymi na podstawie dołączonych do akt dokumentów. Oczekiwanej przez skarżącego wagi nie można też przypisać argumentom wskazanym w jego piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. oraz kierowanym do skarżącego piśmie Starostwa Powiatowego z dnia 5 marca 2012 r. Modernizacja ewidencji budynków i gruntów pozostaje bez wpływu na złożone przez skarżącego oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę kanalizacji sanitarnej na jego działkach. Z tych względów wobec braku stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), na podstawie art. 151 tej ustawy, Sąd skargę oddalił. M. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w tym w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez: a) przyjęcie i zaaprobowanie wadliwej oceny materiału dowodowego organów administracyjnych I i II instancji, wyrażającej się w stwierdzeniu, iż złożone przez Gminę P. do akt postępowania przed Starostą R. o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami gruntowymi – należącymi do skarżącego działkami nr ewidencyjny [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w Gminie P. na cele budowlane oraz załączona do oświadczenia swobodna notatka zatytułowana "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości M., B., S." są prawnie skuteczne i stanowią o prawie do dysponowania przez Gminę P. nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w ogóle nie zostało skutecznie złożone, a w konsekwencji rażące naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), b) przyjęcie i zaaprobowanie wadliwej oceny materiału dowodowego organów administracyjnych I i II instancji, wyrażającej się w stwierdzeniu, że inwestor Gmina P. dysponował prawem dysponowania na cele budowlane należącymi do skarżącego działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] co w rezultacie doprowadziło do błędnego wniosku wyrażającego się w twierdzeniu, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, c) akceptację zaniechania przeprowadzenia przez organy administracji I i II instancji zaoferowanego przez skarżącego dowodu z zeznań świadków oraz z zeznań skarżącego, co doprowadziło do zebrania niepełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji rzutowało na wadliwą ocenę innych, zgromadzonych w sprawie dowodów, d) oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo uwzględnionym materiale dowodowym z pominięciem pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, co doprowadziło do wadliwej oceny wybiórczo uwzględnionych dowodów i nadaniu im znaczenia nie dającego się pogodzić z zasadami logiki i doświadczenia życiowego; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 90 i art. 93 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wybudowanie na należącej do skarżącego działce nr [...] obiektu budowlanego bez jej wymienienia na decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie prowadzi do popełnienia czynu zabronionego; 3) naruszenie art. 1, 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie kontroli pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; a) i nierozpoznanie w należytym zakresie zarzutu dotyczącego popełnienia przez wykonani decyzji Starosty R. o pozwoleniu na budowę czynów zagrożonych karą, w tym w szczególności stypizowanych w art. 90 i art. 93 pkt 6 Prawa budowlanego, b) kwestii różnic w wykazie właścicieli działek, w obu jego postaciach złożonych do akt postępowania, tzn. wersji oznaczonej datą wydrukowaną przez faks jako 29 lipca 2011 r. oraz wersji załączonej do pisma kierowanego przez inwestora Gminę P. do Wojewody [...] opatrzonego datą 8 sierpnia 2011 r., c) zachowania inwestora Gminy P. po wydaniu decyzji Starosty R. o pozwoleniu na budowę, w szczególności podjęcia rokowań co do zawarcia ugody mającej na celu wyrażenie zgody na wykonanie na działkach skarżącego kolektora sanitarnego i nieodpłatne korzystanie z gruntu pod przepompownię; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie za organami administracji I i II instancji, iż decyzja Starosty R. z [...] stycznia 2009 r. nr [...] znak [...] nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, podczas gdy wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem prowadzi zawsze do naruszenia prawa własności działki nr [...] z obrębu [...] w Gminie P. oraz do tzw. samowoli budowlanej, tj. wybudowania inwestycji na działce [...] bez zgody na jej przebieg przez tą działkę, co wynika z jej nieuwzględnienia w sentencji decyzji mimo zaprojektowania przebiegu przez nią inwestycji co stanowi o jej niewykonalności prawnej; 5) naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez akceptację faktycznego ograniczenia prawa własność skarżącego przysługującego mu względem działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obręb [...] w Gminie P. w stopniu równym wywłaszczeniu, a polegającego na wybudowani bez prawa dysponowania działkami na cele budowlane, jako też bez zgody skarżącego, obiekt budowlanego, który uniemożliwia skarżącemu korzystanie z działek w sposób i w zakres korzystania właścicielskiego. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na podstawach, które wymagają systematyzowania według wagi. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, których istota sprowadza się do naruszenia prawa własności i prawa do swobodnego dysponowania własnością. Z powołanych w podstawach kasacyjnych art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika przyjęta zasada ochrony prawa własności, ale również i granice ochrony prawa własności, które wyznacza szereg wartości, w tym dla realizacji inwestycji publicznych zaspokajających interes publiczny wspólnot, w tym wspólnot samorządowych. Z tych względów w Konstytucji ustanowiona jest dopuszczalność ingerencji w prawo własności w granicach określonych w ustawach. Tak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji "Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolości i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Dla inwestycji liniowych zaspokajających potrzeby wspólnoty terytorialnej dopuszczona jest ingerencja w prawo własności. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) "Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłu lub dystrybucji płynów, pory gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje jako zasadę dopuszczalności ingerencji w prawo własności nieruchomości, zgodę właściciela. Nie określa wymogów formalnych co do sposobu uzyskania zgody właściciela. Dokonana ocena wyrażenia zgody przez skarżącego co do dysponowania nieruchomości przez Gminę P. jest w pełni prawidłowa, nie można jej zarzucić dowolności w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia powołanych artykułów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę R. z [...] stycznia 2009 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie termu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Według art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane "Ilekroć w ustawie jest mowa o: prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza wymogów formalnych wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. Nie ma zatem podstaw prawnych do wprowadzenia wymogów co do formy uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, na których przebiega budowa inwestycji celu publicznego. Nie można zatem podważyć prawidłowości oceny w zaskarżonym wyroku, że przedstawienie zbiorczego wykazu właścicieli, który przez złożenie podpisu wyrazili zgodę na dysponowanie nieruchomością, nie daje podstaw do ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością. Nie daje to tym samym podstaw do wyprowadzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r. wydanej przez Starostę R. w sprawie udzielenia Gminie P. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej obejmującej miejscowości na terenie Gminy P., tj. B., M. i S.. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wskazał, że jeżeli chodzi o podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeks postępowania administracyjnego, to należy ją interpretować zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Zakresem rażącego naruszenia prawa należy objąć zarówno naruszenie norm prawa materialnego, jak i naruszenie norm prawa procesowego. Rażącym naruszeniem prawa będzie zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego. Art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane ustanawia przesłankę udzielenia pozwolenia na budowę – złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do zakwestionowania złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Tym samym nie można wyprowadzić rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z [...] stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim organy odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Nie jest również zasadny zarzut co do wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przesłanka ta nie jest spełniona, w obowiązującym systemie prawa brak bowiem nakazu lub zakazu realizacji pozwolenia budowlanego ze względu na prawo własności nieruchomości. W obowiązującym systemie prawnym prawo podlega ochronie przy zastosowaniu środków ochrony prawa własności na drodze cywilnej ale też na drodze administracyjnej. Nie daje jednak podstaw do wyprowadzenia zakazów z mocy prawa realizacji udzielonego pozwolenia na budowę. Nie jest zasadny zarzut wyprowadzający podstawę nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 90 i art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Decyzja z [...] stycznia 2009 r. Starosty R. udzielająca pozwolenia budowlanego nie przyznała uprawnienia, którego wykonanie zagrożone jest karą. Zarówno art. 90, jak i art. 93 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie zawiera ustanowienia kary za wykonanie udzielonego pozwolenia budowlanego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym trybie postępowania, w którym ustala się wystąpienie przesłanek nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego, a jedynie ocenie, czy zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Jeżeli zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do oceny, że stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sad dokonał oceny materiału dowodowego, co uzasadniało ocenę braku podstaw do uznania, że został ustalony z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w obowiązującym porządku prawnym przyjętym w ustawie Prawo budowlane zgodność z prawem pozwolenia na budowę objęta jest odrębną regulacją prawną od samowoli budowlanej. Konsekwencje prawne samowoli budowlanej reguluje art. 48 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie ma to znaczenia dla oceny prawidłowości pozwolenia na budowę. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można z podjęcia przez Gminę P. rokowań co do umorzenia wpłaty na budowę przyłącza kanalizacyjnego w zamian za umożliwienie wykonania budowy kolektora sanitarnego i nieodpłatnego korzystania z gruntu pod przepompownię wiązać wadliwości pozwolenia na budowę. Pozostaje to bowiem w związku z regulacją w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przyjmuje w art. 144 ust. 1 regułę: "Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich". Zgodnie z art. 145 ust. 1 tej ustawy "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Podjęcie zatem rokowań dla nieobciążania opłatą adiacencką nie można ocenić jako mającą znaczenia dla prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, a skarżący nie zakwestionował możliwości podłączenia jego nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.