II SA/Wa 2228/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. R. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Raportem z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] W. R. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym. Komendant Rejonowy Policji [...], rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił [...] W. R. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. w związku z pisemnym żądaniem rozwiązania stosunku służbowego. Przedmiotowy rozkaz personalny podpisany został przez [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] – A. K. – działającego z upoważnienia Komendanta Rejonowego Policji [...], nadanego decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu Komendanta Rejonowego Policji [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. W. R. wniósł do Komendanta [...] Policji odwołanie od ww. rozkazu personalnego, zwracając się z prośbą o wycofanie raportu z [...] sierpnia 2011 r. o zwolnienie ze służby. Wyjaśnił, że podczas sporządzania raportu o zwolnienie ze służby był w stanie silnych emocji związanych z sytuacją rodzinną, mieszkaniową i służbową. Komendant [...] Policji, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia wymienionego ze służby w Policji, datę tę ustalił na dzień [...] września 2011 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, co ma na celu ochronę prawa policjanta do wystąpienia ze służby. Organ odwoławczy wskazał, iż żądanie W. R. o zwolnienie ze służby zostało prawidłowo potraktowane jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odwołanie złożonego oświadczenia mogłoby odnieść zamierzony skutek, gdyby doszło do adresata jednocześnie z żądaniem zwolnienia ze służby lub wcześniej. W rozpoznawanej sprawie Komendant Rejonowy Policji [...] wystąpienie strony z dnia [...] sierpnia 2011 r. rozpatrzył w tym samym dniu, wydając rozkaz personalny nr [...], tj. przed złożeniem przez stronę żądania w sprawie wycofania raportu z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zwolnienie ze służby, zawartego w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. od przedmiotowej decyzji. Było ono zatem bezskuteczne. Ponadto podniesiono, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określona w art. 82-87 kc. Zdaniem organu II instancji żadna z wymienionych okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Natomiast zawarta w odwołaniu informacja o ciężkiej sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, służbowej i finansowej nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w chwili składania oświadczenia woli, tj. w dniu [...] sierpnia 2011 r. W. R. znajdował się w stanie wskazanym w art. 82 kc, tj. wyłączającym świadome podjęcie decyzji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżony przez stronę rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nie narusza prawa, bowiem rozwiązanie stosunku służbowego z ww. nastąpiło na prośbę funkcjonariusza zawartą w raporcie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jego uchylenie, zwrócił się o przywrócenie do służby w Policji. W ocenie skarżącego argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego jest błędna i nie może się ostać. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2424/11, stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji zostało wprowadzone do obrotu prawnego bez podstawy prawnej. Wskazał, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, iż rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby został podpisany przez jego Zastępcę – A. K. oraz że umocowanie do działania dla ww. Zastępcy wywodzono z treści decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Analizując powyższą decyzję, stwierdził, że § 1 istotnie wskazywał osobę A. K., jako upoważnionego do działania w sprawach kadrowych w czasie nieobecności Komendanta. To jednak z § 2 tej decyzji wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...], uzależnił skuteczność działania swoich zastępców od każdorazowego imiennego wskazania zastępcy na podstawie odrębnego polecenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy tak sformułowanym zapisie § 2 omawianej decyzji, wywodzenie uprawnień zastępców, do działania w imieniu Komendanta wyłącznie z § 1, uznać należy za niewystarczające. Przepis § 1 powołanej decyzji określał krąg osób, które mogą zastępować Komendanta. Natomiast § 2 tej decyzji wskazywał, że przy każdej swojej nieobecności Komendant, spośród osób opisanych w § 1, dokona w drodze odrębnego polecenia, imiennego wskazania zastępcy upoważnionego do podejmowania decyzji. W rozpoznawanej sprawie [...] Komendanta, wydając w imieniu Komendanta Rejonowego Policji [...] rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, nie legitymował się odrębnym poleceniem do działania, o jakim mowa w § 2 ww. decyzji. Nie istniała zatem podstawa prawna umocowująca Zastępcę Komendanta do działania w imieniu Komendanta. Przedmiotowy rozkaz personalny został więc wydany bez podstawy prawnej. Wystąpiła zatem przesłanka o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W wyniku skargi kasacyjnej Komendanta [...] Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że upoważnienie jakim posługiwał się [...] A. K., podpisując w imieniu Komendanta Rejonowego Policji [...] kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wynikało z powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu Komendanta Rejonowego Policji [...] i odpowiadało wymogom ustawowym określonym w art. 268a k.p.a. i już z tego względu stanowiło samodzielną podstawę do jego działania. Dodatkowo stwierdził, iż Komendant Rejonowy Policji [...] w raporcie z dnia [...] lipca 2011 r. imiennie wskazał Zastępcę [...] A. K. jako osobę go zastępującą w okresie urlopu wypoczynkowego. Ponadto zauważył, iż z przesłanych na żądanie Sądu dokumentów wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Komendant Rejonowy Policji [...] poinformował kierowników komórek organizacyjnych Komendy Rejonowej [...], że w dniach: od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2011 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym, a na czas jego nieobecności zastępować będzie go – [...] A. K. – [...] Komendanta Rejonowego Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie [...] A. K. był uprawniony do podejmowania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji [...] decyzji w sprawach kadrowych w pełnym zakresie. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] został wydany przez osobę nieuprawnioną i z tego względu obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, uwzględnia ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl której [...] [...] A. K. był uprawniony do podejmowania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji [...] decyzji w sprawach kadrowych w pełnym zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jest to przepis kategorycznie sformułowany przez ustawodawcę. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące i niezależne od przyczyn jego podjęcia przez policjanta. Wobec takiego zgłoszenia, rola organu ogranicza się w istocie do określenia daty wystąpienia ze służby, która musi mieścić się w trzymiesięcznym okresie od daty zgłoszenia. Dla stosowania w praktyce omawianego przepisu można wyróżnić dwa jego elementy. Pierwszy, obligatoryjny, zależny jedynie od policjanta, sprowadza się do pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element decydujący o rozumieniu całego przepisu i inicjujący proces zwolnienia, który musi się zakończyć w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty zgłoszenia wystąpienia. Drugi element, to ewentualne obopólne uzgodnienie przez policjanta i organ daty zwolnienia (oczywiście w terminie zakreślonym omawianym przepisem). Ten element nie może decydować o ocenie zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element fakultatywny. Takie rozumienie i stosowania wskazanego wyżej przepisu zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych i praktyką organów. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01 (publikacja LEX nr 121908), stwierdzono, iż "Z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku". W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że W. R. raportem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji w trybie natychmiastowym. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant Rejonowy Policji [...] zwolnił wymienionego policjanta ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. Od rozkazu personalnego skarżący złożył odwołanie do Komendanta [...] Policji, zwracając się z prośbą o możliwość wycofania złożonego w dniu [...] sierpnia 2011 r. raportu o zwolnienie ze służby w Policji. Powstaje zatem zagadnienie, czy policjant może skutecznie cofnąć zgłoszenie wystąpienia ze służby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby mogłoby nastąpić jedynie wskutek wyrażenia na takie cofnięcie zgody przez organ. Można by też za skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia uznać taką sytuację, gdy zarówno zgłoszenie wystąpienia ze służby, jak i jego cofnięcie wpłynęły do organu jednocześnie, ale wówczas oświadczenia te nawzajem się znoszą i brak jest stosownego zgłoszenia wystąpienia ze służby w rozumieniu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Powyższe zasady można by wyinterpretować z treści samej normy art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, traktując zgłoszenie wystąpienia ze służby jako oświadczenie woli policjanta. Ponieważ prawo administracyjne (w pojęciu niniejszej sprawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawa o Policji) nie zawierają przepisów regulujących zagadnienia oświadczeń woli, pomocne w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy mogą być regulacje zawarte w art. 61 i art. 65 Kodeku cywilnego. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Pamiętać jednak należy, iż prawo administracyjne ma swoją odrębność, stąd też przepisy te należy traktować jedynie posiłkowo, jako ułatwiające wykładnię administracyjnego przepisu prawa materialnego, jakim jest norma art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Na możliwość stosowania takiej konstrukcji prawnej wskazywał A. Świątkowski w glosie do wyroku NSA z dnia 12 maja 1995 r., sygn. akt II SA 699/95, opublikowanej w Prokuratura i Prawo 1997/1/105 – t. 1, wskazując, iż "Z charakteru przepisów prawa policyjnego nie wynika, aby ustawodawca zamierzał zastosować w art. 41 ust. 3 ustawy o policji konstrukcję prawną odmienną od konstrukcji powszechnie przyjętej dla oceny ważności i skuteczności oświadczeń woli w stosunkach pracy składanych pracodawcy przez pracownika." Z kolei odnosząc się w takim aspekcie do innych instytucji prawnych zawartych w art. 82 do art. 87 Kodeksu cywilnego, stwierdzić należy całkowitą ich nieprzydatność dla rozstrzygania niniejszej sprawy, albowiem instytucja wad oświadczenia woli nie jest znana prawu administracyjnemu. Z tych też względów rozważania organu w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu decyzji są zbędne. Powracając do stanu faktycznego niniejszej sprawy, podkreślić należy, iż nie zachodzi tu żadna ze wskazanych wyżej sytuacji faktycznych, jak zgoda organu na cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby, czy też jednoczesność wpływu do organu zgłoszenia wystąpienia wraz z jego odwołaniem. Zatem działania Komendanta Rejonowego Policji [...] zainicjowane złożeniem przez [...] W. R. raportu o zwolnieniu go ze służby w trybie natychmiastowym zakończone wydaniem rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji utrzymanym w mocy przez zaskarżony rozkaz personalny, znajdowały oparcie zarówno w powołanych wyżej przepisach prawa, jak też w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.