II OSK 1071/13

Dnia 19 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1017/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na rzecz Gminy S. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 lutego 2013 r., sygnatura akt IV SA/Po 1017/12, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy S. z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżące Stowarzyszenie w skardze na wskazaną uchwałę zarzuciło naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 od pkt 6 lit. c do pkt 14 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, twierdząc, że mimo takiego obowiązku nie ponowiono niezbędnych czynności po zmianach projektu planu oraz że w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą brali udział radni, mimo że dotyczyło to ich interesu prawnego. Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżące Stowarzyszenie powołało się na swoje cele statutowe, w szczególności działanie na rzecz zrównoważonego rozwoju P. i wskazało, że zaskarżona uchwała dotyczy tego zrównoważonego rozwoju, gdyż przewiduje możliwość lokalizowania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie granic P. oraz terenów przeznaczonych wyłącznie na cele mieszkaniowe, nie zapewniając adekwatnego skomunikowania okolicznych terenów w kontekście zrównoważonego transportu i ochrony środowiska przyrodniczego. W szczególności twierdzono, że okoliczna sieć drogowa nie stanowi odpowiedniego dojazdu do planowanego centrum handlowego, co godzi w interesy setek mieszkańców okolicznych osiedli. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie podnosząc przede wszystkim, że skarżące Stowarzyszenie nie jest legitymowane do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie powołało się na naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto, z ostrożności procesowej – jak to określono – odniesiono się do zarzutów skargi twierdząc, że – z powodów szeroko przedstawionych w odpowiedzi na skargę - nie są one zasadne. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, gdyż przyjął, że skarżące Stowarzyszenie nie było legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu – jak wskazał – nie ocenił merytorycznych zarzutów skargi. Uzasadniając stanowisko, według którego skarżące Stowarzyszenie nie było legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Nadto zaskarżona uchwała musi naruszać interes prawny rzeczywiście istniejący w chwili jej podjęcia. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w związku z tym każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Sąd wskazał też, że wykluczone jest zaskarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu albo być wnoszona w interesie grupy osób przy pisemnym od nich umocowaniu. To wszystko, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, odnosi się też do skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organizację społeczną. Oznacza to - jak wskazał - że również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powołanego przepisu. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia nie można również upatrywać w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno powołany przepis, jak i pozostałe regulacje tej ustawy dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej, a nie aktów prawa miejscowego. W końcu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia nie uzasadniają także postanowienia Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. W ocenie sądu postanowienia Konwencji w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy korespondują z postanowieniami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, nie dającymi podstaw do wywiedzenia legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że art. 9 Konwencji dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach żądania informacji o środowisku, a nie w sprawach skarg na akty normatywne. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, z art. 9 ust. 2 oraz art. 2 ust. 5 Konwencji wynika, że przepisy te odsyłają w zakresie oceny legitymacji procesowej do postanowień prawa krajowego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, że przepisy te mogłyby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, to i tak zgodnie z nimi legitymacja procesowa podmiotu skarżącego uchwałę z zakresu administracji publicznej, podlegałaby ocenie z punktu widzenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę skarżącego Stowarzyszenia oddalił. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus poprzez przyjęcie, że przepis ten nie dotyczy skarg na akty normatywne oraz art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 5 Konwencji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżące Stowarzyszenie, jako organizacja pozarządowa w rozumieniu powołanego art. 2 ust. 5, musi wykazać interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie planu miejscowego. Uzasadniając skargę kasacyjną powołano się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie [...] z [...] października 2011 r., z którego ma wynikać, że art. 9 Konwencji z Aarhus ma zastosowanie także do aktów normatywnych. Ponadto wywiedziono, że z art. 9 ust. 2 Konwencji, uwzględniając także wykładnię tekstów autentycznych, wynika automatycznie legitymacja skargowa organizacji pozarządowych. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z 14 listopada 2014 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do tego pisma, mianowicie Analizy natężenia ruchu drogowego w Z., na ulicach [...] i [...] oraz Pomiaru natężenia ruchu na drogach i przejazdach kolejowych dla S., twierdząc, że analizy te dowodzą, iż na skutek realizacji przedsięwzięcia objętego zaskarżonym planem miejscowym doszło do wzrostu ruchu samochodowego na ulicach [...] oraz [...] i w konsekwencji ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego na osiedle. Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw. Podstawy kasacyjne dotyczą jedynie art. 9 Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. nr 78 z 2003 r., poz. 706). Jedna podstawa dotyczy powołanego przepisu odczytywanego w całości, druga art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 5 Konwencji. Rozważając w pierwszej kolejności drugą z przytoczonych podstaw kasacyjnych należy zwrócić uwagę na to, że w art. 9 ust. 2 Konwencji jej strony zobowiązały się zapewnić członkom zainteresowanej społeczności, a więc także organizacjom pozarządowym (art. 2 ust. 5 Konwencji), dostęp do wymiaru sprawiedliwości "dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe (...), innych postanowień niniejszej konwencji". Z przepisu tego wynika, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości dotyczy przede wszystkim spraw, o których mowa w art. 6 Konwencji. Z przepisu tego może także wynikać, że dotyczy on dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach regulowanych innymi postanowieniami Konwencji. Chodzi o zwrot "oraz (...) innych postanowień niniejszej konwencji". W wersji polskiej ta część przepisu nie jest jednak jasna. Użyta w polskim przekładzie Konwencji forma gramatyczna słów "inne" oraz "postanowienia" wydaje się być nieodpowiednia. Logiczne wydaje się jednakże odczytanie tej części przepisu w ten sposób, że mowa w nim o "sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz (...) innymi postanowieniami niniejszej konwencji". Nie ma to jednakże istotnego znaczenia, gdyż dostęp do wymiaru sprawiedliwości w tych sprawach regulowanych innymi postanowieniami Konwencji jest uzależniony od tego, czy przewiduje tak prawo krajowe. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus wynika obowiązek stron tej Konwencji zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jedynie w sprawach, o których mowa w art. 6 Konwencji, zaś w innych sprawach zostało to pozostawione decyzji tych stron. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w art. 6 Konwencji mowa jest o decyzjach o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć. Przepis ten nie dotyczy natomiast aktów normatywnych. Udziału społeczeństwa w przygotowaniu powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, a więc także planów miejscowych, dotyczy art. 8 Konwencji. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus nie dotyczy aktów normatywnych. Tej oceny nie zmienia powołany w uzasadnieniu pierwszej podstawy kasacyjnej wyrok TSUE w sprawie [...]. Rozważając podstawę kasacyjną związaną z tym orzeczeniem należy mieć na uwadze okoliczności, w jakich zostało ono wydane. Istotne jest, że parlament [...] w toku postępowań przed sądem administracyjnym, dotyczących pozwoleń na realizację przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, aktem normatywnym zezwolił na ich realizację. Tym samym doprowadził do tego, że w sprawach tych pozwoleń wyłączona została droga przed sądem administracyjnym. W tych okolicznościach TSUE wydał wyrok, z którego wynika możliwość zastosowania art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus do aktu normatywnego. Jednakże, co niezmiernie istotne, możliwość ta dotyczy sytuacji, w której na skutek zastąpienia pozwolenia, o którym mowa w art. 6 Konwencji, pozwoleniem udzielonym w formie aktu normatywnego, uniemożliwiono by zainteresowanej społeczności dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu kwestionowania legalności tego pozwolenia. Taka sytuacja w polskim systemie prawnym nie ma miejsca przede wszystkim dlatego, że zobowiązania wynikające z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus zostały wykonane poprzez wdrożenie dyrektywy 85/337/EWG Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne oraz dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Istotne jest, że w tej ustawie przewidziano udział organizacji społecznych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa oraz prawo wniesienia w tych sprawach skargi do sądu administracyjnego (art. 44 powołanej ustawy). Co więcej, ustawą tą zmieniono art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w ten sposób, że powołany art. 44 stosuje się także w postępowaniach w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa. W polskim systemie prawnym nie ma więc potrzeby zapewnienia członkom zainteresowanej społeczności dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu kwestionowania planu miejscowego poprzez odpowiednią wykładnię art. 9 Konwencji w Aarhus, rozszerzającą zakres tego przepisu na plany miejscowe, gdyż plan miejscowy nie zastępuje zezwolenia na realizację przedsięwzięcia dotyczącego środowiska i dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu kwestionowania takiego zezwolenia jest zapewniony wówczas, gdy zezwolenie jest rzeczywiście udzielane. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie mogło powoływać się w celu uzasadnienia swojej legitymacji skargowej na art. 9 Konwencji z Aarhus. Skarga kasacyjna, której podstawy ograniczają się do przeciwnej tezy, jest więc niezasadna. Wobec tego, że rozpoznanie skargi kasacyjnej ogranicza się jedynie do zakresu określonego przez przytoczone podstawy kasacyjne, wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie skarżącego Stowarzyszenia z 14 listopada 2014 r. dotyczył okoliczności nieistotnych dla rozpoznania sprawy przed Sądem drugiej instancji i z tego powodu został oddalony. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku, którym oddalono skargę, wniosku strony przeciwnej oraz udziału pełnomocnika strony przeciwnej w rozprawie przed Sądem drugiej instancji, NSA na mocy art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst rozporządzenia Dz.U. z 2013 r., poz. 461) orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.