I OSK 1032/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Op 557/12 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie – Koźlu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] 2) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz B.B. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 557/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę B. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z [...] września 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] lipca 2012 r., Komendant Powiatowy PSP w Kędzierzynie-Koźlu przyznał B. B. z dniem 1 grudnia 2011 r. uposażenie w łącznej kwocie 4207 zł, w tym dodatek służbowy w wysokości 1100 zł, podając, że Dowódca Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej PSP w Kędzierzynie-Koźlu, przełożony B. B., wystąpił o zmianę płacy strażaka, która w istocie miała dotyczyć podwyższenia dodatku służbowego z kwoty 757 zł do kwoty 1553 zł, nie wskazując konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających wniosek. Uzasadniając wysokość przyznanego dodatku, Komendant Powiatowy podniósł, że nie znalazł w postawie B. B. okoliczności uzasadniających podwyższenie dodatku służbowego do maksymalnej wysokości, tj. 50% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają podwyższenie tego dodatku do kwoty 1100 zł, natomiast wziął pod uwagę orzeczony przez lekarza medycyny pracy 3 listopada 2011 r. fakt utraty przez B. B. uprawnień do nurkowania i kierowania pracami podwodnymi, co wskazuje na ograniczenie sprawności fizycznej, a ocenę tej sprawności uwzględnia się przy podejmowania decyzji w przedmiocie dodatku służbowego. Z kolei ich utrata, nawet jeśli niezawiniona, stanowi okoliczność przemawiającą za odmową przyznania dodatku służbowego w maksymalnej wysokości. Poza tym Komendant stwierdził, że wziął również pod uwagę fakt złożenia przez B. B. w dniu 30 września 2011 r. wniosku o zwolnienie ze służby w grudniu 2011 r. W odwołaniu B. B. podniósł, że zgodnie z zasadą przyjętą w Komendzie Powiatowej PSP w Kędzierzynie-Koźlu wszystkim osobom przed odejściem na emeryturę uposażenie za ostatni miesiąc podwyższano do maksymalnej wysokości, zaś co do utraty uprawnień do nurkowania i kierowania pracami podwodnymi, orzeczonej przez lekarza, spowodowane to było zaburzeniami słuchu, czyli schorzeniem stanowiącym w przypadku strażaków chorobę zawodową, nadto powołał się na swoje wysokie kwalifikacje i zaangażowanie, jakie okazywał w trakcie służby. Komendant Wojewódzki PSP w Opolu, rozpoznając odwołanie, zauważył, że wysokość przyznanego dodatku odpowiada wartości 35,4% podstawy jego obliczania, i że utrata uprawnień do nurkowania, która nie jest chorobą zawodową, o czym świadczy orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej MSW w Katowicach, była przyczyną podstawową takiej wysokości dodatku, nadto wskazał na naruszenia przez B. B. obowiązków służbowych w ostatnim okresie służby, tj. wadliwym wypełnianiu kart prac podwodnych, dopuszczaniu do nurkowania osoby bez żadnych uprawnień, przekazania strażakom dokumentów, tj. dzienników prac podwodnych, co doprowadziło do ich zaginięcia, w związku z czym została zwrócona uwaga na nienależyte wypełnianie obowiązków służbowych, niedopełnienie obowiązku stawienia się na obowiązkowe badania lekarskie, co dowodzi naruszenia dyscypliny służby. Organ podkreślił, że przepisy nie wskazują deklarowanej chęci przejścia na emeryturę jako przesłanki przyznania dodatku służbowego w maksymalnej wysokości. Rozpoznając skargę B. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że kwestia formy prawnej rozstrzygnięcia o wysokości uposażenia przyznawanego strażakom Państwowej Straży Pożarnej na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej została już rozstrzygnięta przez Sąd we wcześniejszym postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 78/12. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu jest wiążąca dla Sądu w tej sprawie. Dokonując oceny wydanych w sprawie decyzji Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności przytoczone przez organy obu instancji nie pozwalają na sformułowanie zarzutu o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, gdyż przyczyny podane w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, wskazujące na utratę zdolności do prawidłowego wykonywania obowiązków nurka, znajdują potwierdzenie w aktach osobowych skarżącego i nawiązują do kryteriów ustalania wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi PSP. Zgodzić należy się z organami, że brak uprawnień do nurkowania i kierowania pracami podwodnymi rzutuje na ocenę sprawności fizycznej, wymienioną w przepisach rozporządzenia wśród przesłanek ustalania wysokości dodatku służbowego, skutkując ograniczeniem tej sprawności, przede wszystkim zaś rzutuje na ocenę innej przesłanki, dyspozycyjności, zważywszy zwłaszcza na pełnioną przez B. B. funkcję dowódcy drużyny, wobec którego należy stawiać wyższe wymagania. W zaskarżonej decyzji wskazane zostały ponadto dodatkowe uchybienia dotyczące realizacji zadań służbowych. Natomiast podawane w skardze okoliczności odnośnie posiadanych kwalifikacji, udziału w akcjach, zajmowanego stanowiska czy długoletniego okresu służby, związane są z innymi przesłankami, mającymi wpływ na wysokość ustalonej kwoty dodatku. Z akt sprawy wynika, że stawka procentowa dodatku służbowego otrzymywanego przez skarżącego w latach 2006-2008 wynosiła od 13% do 21,11% podstawy wymiaru, nie nastąpiło zatem obniżenie dodatku służbowego, ale jego podwyższenie. Z kolei argumentacja skarżącego zmierzała do uzasadnienia żądania przyznania dodatku służbowego w wysokości maksymalnej przed samym odejściem na emeryturę, aby osiągnąć korzystniejsze świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego, tymczasem w przepisach ustawy i rozporządzenia nie sposób doszukać się regulacji uzasadniających roszczenie o podwyższenie dodatku służbowego do maksymalnej wysokości z tych przyczyn. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. B., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego – § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa, przejawiającym się przyznaniem skarżącemu niższego procentowo dodatku służbowego nizinnym strażakom będącym w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej; 2) przepisów postępowania – art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym niewyjaśnieniu, jakie w ocenie organu "lepsze" kryteria w porównaniu ze skarżącym spełnili inni strażacy, którzy otrzymali dodatek służbowy w maksymalnej wysokości 50% (mimo że znaleźli się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej co skarżący, tj. odchodzili na zaopatrzenie emerytalne) oraz nierozpoznaniu zarzutu skarżącego odnośnie przyjętej w Komendzie Powiatowej PSP w Kędzierzynie-Koźlu praktyce podwyższania wszystkim osobom przechodzącym na emeryturę dodatku służbowego do maksymalnej wysokości. Skutkowało to nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na wysokość przyznanego mu dodatku służbowego w porównaniu z innymi strażakami, a w konsekwencji niesłusznym oddaleniem skargi. Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zgodzić się należy z jej zarzutem naruszenia prawa materialnego. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), dalej "rozporządzenie", przewiduje, że strażakowi przyznaje się ustalony kwotowo dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a jako warunki i okoliczności uwzględnione wymienia: 1) dyspozycyjność związaną z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; 2) udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach; 3) udział w czynnościach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej, w której strażak pełni służbę, sprawność fizyczną, potwierdzony wynikami sprawdzian, inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek dodatek służbowy jest, z mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340), obowiązkowym dodatkiem do uposażenia, jednak jego wysokość ustalana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepis ten bowiem, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia, uprawnia przełożonego strażaka do przyznania tego dodatku w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Orzekanie przez organ w ramach uznania administracyjnego, jakkolwiek daje organowi pewien margines swobody w załatwieniu sprawy, to jednak nie oznacza, całkowitej dowolności Rozstrzygnięcie musi mieć oparcie w materiale dowodowym, wykazującym jego słuszność i spełnienie przesłanek wskazanych w przepisanych, uprawniających do orzekania w ramach swobody. W niniejszej sprawie, jakkolwiek organy w decyzjach ustalających dodatek służbowy dla B. B. odwołały się do przesłanek , wskazanych w § 5 ust. 1 rozporządzenia, to jednak w istocie o wysokości dodatku przesądziła kwestia utraty uprawnień do nurkowania i kierowania pracami podwodnymi. Kwestię uprawnień organy zakwalifikowały jako ograniczenie sprawności fizycznej, którą jako jedną z przesłanek rzutujących na wysokość dodatku wskazuje § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Dla organu I instancji była to w istocie zasadnicza przesłanka. Jednak jest to tylko jedna z przesłanek, składających się na ocenę, od której zależy wysokość dodatku służbowego. Organ odwoławczy wskazał też na pewne zaniedbania w wypełnianiu obowiązków, wadliwe wypełnianie kart prac podwodnych, dopuszczanie do nurkowania osób bez uprawnień, przekazanie strażakom dokumentów. Jednak z akt nie wynika, aby było to przedmiotem jakiegokolwiek postępowania przeciwko B. B. w ramach naruszenia dyscypliny pracy, co mogłoby rzutować na wysokość generalnie uposażenia. Wydaje się, że tylko owa utrata uprawnień była przesądzająca o wysokości dodatku służbowego, pozostałe, na które wskazał organ odwoławczy, miały tylko ugruntować to, iż wysokość dodatku nie może być ustalona tak, jak to wniósł bezpośredni przełożony skarżącego. Skarżący podniósł, iż jest taka praktyka, że przy odejściu ze służby strażaka jest przyznawany dodatek w wysokości 50% uposażenia i dodatku za stopień, czemu organy zaprzeczyły. Jednak wskazał on, że dwaj jego podwładni, którzy odeszli ze służby, z krótszym stażem pracy, właśnie w maksymalnej wysokości dodatek otrzymali, co z akt wynika. W sytuacji zatem, kiedy w istocie przyczyną nieustalenia dodatku w wysokości 50% była utrata zdolności do nurkowania należy przyznać rację skarżącemu, że narusza to zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).