II OSK 1944/11

Dnia 14 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 394/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/11, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: P. S.A. wnioskiem z dnia 18 lutego 2009 r. wystąpił o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z kontenerem [...] planowanej na działce nr ew. [...] przy ul. P. we wsi R. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wójt Gminy R. umorzył postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. K., orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji uznając, iż nie wymaga ona wydania decyzji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. Kolegium stwierdziło, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ przytoczył treść art. 71 ust. 2 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podkreślił, że z przedłożonej przez wnioskodawcę karty informacyjnej przedsięwzięcia, a także z pozostałej dokumentacji wynika, że w odległości nie mniejszej niż 150 m brak jest miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż osi wiązki promieniowania anteny głównej. Planowane przedsięwzięcie ze względu na parametry nie należy także do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to jest nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia. Kolegium argumentowało, iż Starosta Powiatu P. i Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. poinformowali, że inwestycji przedstawionej w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie można zakwalifikować do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego, zdaniem organu, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Skargą B. K. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. W ocenie skarżącej organ naruszył także art. 30 oraz 63 ust. 1 pkt. 1a i 1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponadto, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana z obrazą art. 135 ust. 1, art. 11, art. 46, art. 49 ust. 3, art. 51 ust. 2, 7 i 8 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca stwierdziła, iż decyzję organu I instancji wydano z użyciem niewłaściwej podstawy prawnej. W osi głównej anteny w odległości 150 m pod adresem P. [...] mieszkają ludzie. Organ I instancji nie zareagował na wnioski dotyczące poprawności inwestora w zakresie usytuowania kierunków działania anten, które są w dokumentacji tak ulokowane, aby nie ingerować w teren zabudowy, co nie wynika z technicznych potrzeb inwestora, a jedynie z chęci pominięcia części stron postępowania oraz wniosku o ustalenie w toku postępowania nie natężeń pola elektromagnetycznego od poszczególnych anten ale natężeń sumy pól od wszystkich anten zainstalowanych na maszcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka postępowania H. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, iż zasadnie organ przyjął, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Słusznie też Kolegium oceniło, czy przedsięwzięcie to spełnia wymogi dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Z przedłożonej do akt sprawy karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, co do anten [...] wynosi 2396 na kierunkach wzdłuż osi głównej promieniowania anten w azymutach 60, 180 i 300 stopni i w zasięgu do ok. 45,6 m. Natomiast co do anten [...] równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 2630. Należało więc rozważyć, czy nie ma wobec nich zastosowania § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika jednak, że miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości większej niż 150 m wzdłuż osi głównej promieniowania anteny. Potwierdzają do załączone do karty informacyjnej mapy. Prawidłowo więc organ przyjął, że inwestycja ta nie może być zakwalifikowana do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a co za tym idzie zarzuty skargi w tym zakresie pozbawione są słuszności. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarga w tej materii zawiera wewnętrzne sprzeczności, albowiem z jednej strony skarżąca zarzuca, że odległość miejsca dostępnego dla ludzi jest mniejsza niż 150m, a z drugiej strony argumentuje, że organ nie wyjaśnił kwestii poprawności wniosku inwestora w zakresie usytuowania kierunków działania anten, które zdaniem skarżącej są tak usytuowane, aby nie ingerować w tereny zabudowane. Sąd podkreślił też, że H. K. zamieszkująca pod adresem R. ul. P. [...] (który to adres wymieniony jest w skardze) brała udział w postępowaniu i wniosła o oddalenie skargi. Sąd wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skargi nie określa się kumulatywnego oddziaływania całego przedsięwzięcia lecz zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2009 r. analizie podlega równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny nawet, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Wynika to wprost z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. - organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Wnioskodawca zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko dołączył kartę informacyjną przedsięwzięcia. Karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem, i zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. stanowiła dowód w sprawie, który został oceniony przez organy administracji. W dokumencie tym inwestor określił charakterystyczne cechy przedsięwzięcia i w tym zakresie rozstrzygana jest sprawa. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia zawarte w powyższym dokumencie. Skoro organ administracji zasadnie przyznał temu dowodowi walor wiarygodności to nie zachodziła konieczność przeprowadzania innych dowodów na okoliczności w nim stwierdzone. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 81 k.p.a., albowiem skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczą pisma przez nią sporządzone, znajdujące się w aktach sprawy. Tym samym skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczności powyższe świadczą też o braku naruszenia art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd podkreślił, że z tej przyczyny decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2009 r. została uchylona przez Kolegium. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1a i 1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Sąd stwierdził, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się jedynie do sytuacji, w której organ stwierdza w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W rozpoznawanej sprawie ustalono, iż wnioskowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie zachodzi konieczność wydawania postanowienia w tym zakresie i badania okoliczności zakreślonych tą normą. Ponadto nie miał zastosowania w sprawie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, a zarzut skargi w tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło także do naruszenia art. 105 § 2 k.p.a., albowiem organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7, 9 i 107 § 3 k.p.a. - organ w sposób prawidłowy zgromadził i ocenił materiał dowodowy a swoje stanowisko uzasadnił w zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie art. 9 k.p.a. a naruszenia treści tego przepisu Sąd się nie dopatrzył. Sąd zauważył również, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 11, art. 46, art. 49 ust. 3, art. 51 ust. 2, 7 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 25, poz. 150 z 2008 r.) albowiem w dacie wydawania decyzji (jak i w dacie złożenia wniosku) przepisy te nie obowiązywały, gdyż zostały uchylone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku z dniem 15 listopada 2008 r. Skargą kasacyjną B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie pomimo zaistniałych na etapie postępowania administracyjnego naruszeń przepisów postępowania: 1) w zakresie oceny materiału dowodowego, tj. art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 k.p.a., który miał wpływ na ustalenie, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na orzekanie w sprawie i przesądza o braku konieczności wydania w sprawie decyzji środowiskowej, 2) w zakresie przedsiębranych przez organ czynności dowodowych, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zaakceptowanie przez organ odwoławczy braku przedsięwzięcia przez organ I instancji z urzędu czynności zmierzających do zweryfikowania informacji zawartych we wniosku co do braku miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, co skutkowało wadliwym zaakceptowaniem ustalenia o braku konieczności wydania decyzji środowiskowej i utrzymaniem w mocy decyzji umarzającej postępowanie. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji powinien zweryfikować okoliczność występowania w obszarze, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia miejsc dostępnych dla ludzi. Zdaniem skarżącej takie miejsca w ww. obszarze istnieją co powinno prowadzić do merytorycznego rozpoznania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji. Organ I instancji sam pozbawił się zaś możliwości zweryfikowania tej informacji, a organ odwoławczy jak i Sąd błędnie nie uznały tego za uchybienie procesowe mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd wadliwie nie dostrzegł uchybień również w zakresie analizy i oceny materiału dowodowego w sprawie. Organ I instancji powinien zweryfikować informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia czego nie uczynił i poprzestał na danych w niej zawartych, co wadliwe zaakceptował organ odwoławczy i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, polega na ocenie zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w związku z 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który stanowi próbę podważenia przyjętego przez organy stanu faktycznego w zakresie dotyczącym ustaleń odnoszących się do oceny istnienia przesłanek zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzut ten w istocie sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zebranego materiału dowodowego i wyciągniętych z niego wniosków, skarżąca nie wskazuje przy tym na żadne konkretne uchybienia w ustalaniu stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ogólnikowe zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wskazać przy tym należy, że organy swoje ustalenia co do stanu faktycznego oparły m. innymi na dowodzie z przedłożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, załączonych do tej karty map oraz stanowiskach Starosty P. ( pismo z dnia 29 września 2009 r.) i Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. ( pismo z dnia 30 października 2009 r.), które to organy po analizie dokumentacji uznały, że planowanej inwestycji nie można zakwalifikować do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nie można zatem zasadnie zarzucać, że nie ustalono w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Prawidłowo podkreślił przy tym Sąd pierwszej instancji, że załączona do wniosku inwestora zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem, i zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. stanowiła dowód w sprawie, który został oceniony przez organy administracji. W dokumencie tym inwestor określił charakterystyczne cechy przedsięwzięcia i w tym zakresie rozstrzygana była sprawa. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia zawarte w powyższym dokumencie. Skoro organ administracji zasadnie przyznał temu dowodowi walor wiarygodności to nie zachodziła konieczność przeprowadzania innych dowodów na okoliczności w nim stwierdzone. Wbrew więc stanowisku skarżącej, w rozpoznawanej sprawie organy w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Prawidłowo również oceniono, że postępowanie administracyjne nie wykazało, że inwestycja ta może być zakwalifikowana do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zarzutu naruszenia tego przepisu skarżący nie postawił. Z powyższych względów zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej ( art. 7, 77, 138 § 1 pkt. 1, 140 k.p.a.) w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej należało oddalić jako nieuzasadnione. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.